Athenea Digital. Revista de pensamiento e investigación social

Volumen 25, Número 2, 2025

La regulación de alianzas público-privadas desde las prácticas discursivas de trabajadoras de asistencia social en Brasil

The Regulation of Public-Private Alliances from the Discursive Practices of Social Assistance Workers in Brazil

• Resumen
• Abstract

1 Introducción

En el contexto global, las alianzas público-privadas (APP) se han convertido en una estrategia ampliamente adoptada para la implementación de políticas sociales y la provisión de servicios públicos. En países de distintos niveles de desarrollo, especialmente aquellos con limitaciones de recursos y una alta demanda de servicios, las APP se han consolidado como una forma de combinar las capacidades del sector público con la flexibilidad y experiencia del sector privado y de las organizaciones de la sociedad civil (OSC) (Bovaird, 2004). Por ejemplo, en Europa, los sistemas de bienestar estructuran sus respuestas a diversas necesidades y problemáticas sociales mediante la colaboración de distintos actores y sectores, un enfoque que se conoce como welfare mix (Choperena et al., 2021). Desde la década de 1990, organismos internacionales como el Banco Mundial y las Naciones Unidas han promovido las APP como una herramienta eficaz para ampliar la cobertura de los servicios sociales, mejorar su eficiencia y enfrentar problemáticas sociales complejas. Sin embargo, la implementación de APP en el ámbito social no está exenta de desafíos, ya que implica gestionar intereses diversos, asegurar la transparencia y mantener la rendición de cuentas (Lopez y Abreu, 2014).

En América Latina, las alianzas público-privadas (APP) para la prestación de servicios de asistencia social han evolucionado de manera diversa, influenciadas por factores económicos y contextos políticos y sociales específicos. En Brasil, las OSC han jugado un papel central en la implementación de diversas políticas públicas (Mello et al., 2019). Según el Instituto de Investigaciones Económicas Aplicadas (IPEA), varios factores han incentivado el crecimiento de estas alianzas, destacándose la limitada capacidad del Estado para ofrecer servicios en los que su experiencia y alcance son reducidos (Lopez y Abreu, 2014).

La colaboración entre las OSC y el Estado ha sido fundamental en la política de asistencia social en Brasil, la cual incluye servicios, programas y beneficios para proteger a individuos, familias y comunidades en situaciones de vulnerabilidad (Lara y Cordeiro, 2019). Un análisis histórico de estas prácticas destaca el rol protagónico de las OSC, especialmente de entidades filantrópicas y religiosas, en la provisión de servicios a poblaciones vulnerables. Hasta fines de la década de 1980, la asistencia social en Brasil no era una política pública estructurada, sino un conjunto de iniciativas fragmentadas y dispersas, realizadas principalmente por OSC con un enfoque caritativo. El Estado, con un rol secundario, limitaba su participación a otorgar subsidios y donaciones a estas organizaciones (Cordeiro et al., 2018; Cruz y Guareschi, 2013). Sin embargo, la Constitución Federal de 1988 marcó un cambio, sentando las bases para una política orientada hacia la ciudadanía y los derechos humanos. A partir de la década de 1990, la asistencia social comenzó a estructurarse como una política pública, consolidándose en 2004 con la creación del Sistema Único de Asistencia Social (SUAS), que unificó la coordinación de programas y servicios a nivel municipal, estatal y federal (Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome - Brasil, 2005).

Antes de la Política Nacional de Asistencia Social (PNAS) en 2004, no existían directrices claras para definir los roles del Estado y las OSC en la prestación de servicios (Bichir et al., 2017). Con la implementación del SUAS y la promulgación de leyes reglamentarias, las OSC fueron reconocidas como actores importantes, aunque su papel se definió como complementario al del Estado (P. Spink y Ramos, 2016). Desde entonces, se han realizado esfuerzos para consolidar los vínculos legales entre OSC y el Estado, con el fin de uniformar los servicios y garantizar su carácter público y universal (Lara, 2020; Lara y Cordeiro, 2019).

No obstante, hasta 2014, las relaciones entre el Estado y las OSC en el ámbito de las políticas públicas en Brasil se caracterizaron por una institucionalidad frágil. La falta de una legislación estructurante clara llevó a una superposición de normas, interpretaciones ambiguas y un exceso de control burocrático, especialmente en el proceso de rendición de cuentas (Medeiros y Machado, 2017; Mendonça, 2017). Además, durante la década de 2000, se evidenciaron casos de corrupción en algunas organizaciones vinculadas al sector público, lo que generó la necesidad de crear un nuevo marco regulatorio a nivel nacional.

En este contexto, se promulgó en 2014 la Ley Federal n.º 13.019/2014, conocida como el Marco Regulatorio de las Organizaciones de la Sociedad Civil (MROSC), que estableció lineamientos generales para las alianzas público-privadas aplicables a todas las políticas públicas, como salud, cultura, asistencia social, entre otras. La construcción de esta ley fue el resultado de un largo proceso de negociación y disputa entre actores de las OSC, que buscaban el reconocimiento como agentes relevantes en las políticas públicas y actores estatales, interesados en una mayor transparencia y control en estas alianzas. La ley tenía como objetivos homogeneizar los instrumentos de colaboración, incrementar la transparencia en el uso de recursos públicos, simplificar los procesos de contratación y rendición de cuentas por parte de las OSC y reconocer a estas organizaciones como agentes legítimos y relevantes en la formulación de políticas públicas. Este proceso de construcción legislativa no se limitó a aspectos jurídicos, económicos o formales —como se señala a menudo en la literatura académica o por las autoridades—, sino que implicó la gestión de una compleja y, en ocasiones, contradictoria gama de intereses. En consecuencia, sus efectos son amplios y abarcan relaciones sociales, conflictos políticos, valores e intereses.

Este artículo deriva de una investigación de maestría sobre los efectos del MROSC en la asistencia social de São Paulo. Se observó que esta legislación no solo impacta a nivel institucional, sino que también afecta el trabajo cotidiano de quienes implementan sus directrices. Inspirándonos en el análisis de prácticas discursivas como método para comprender la producción de sentidos en la vida cotidiana (M. J. Spink, 2010, 2013), en este artículo nos proponemos analizar los sentidos que las trabajadoras del SUAS atribuyen al MROSC en el contexto de la asistencia social en São Paulo. Este enfoque permite explorar cómo las personas construyen sentidos y visiones del mundo (M. J. Spink, 2010, 2013), centrando nuestro análisis en quienes implementan las políticas en los territorios. Además, permite explorar no solo los aspectos técnicos y administrativos de las APP, sino también los efectos subjetivos y culturales que estas alianzas generan en los/as trabajadores/as que las implementan. Al identificar las percepciones y discursos de quienes están directamente involucrados en la prestación de estos servicios, el estudio ofrece una comprensión más profunda de las implicaciones que el MROSC y las APP pueden tener en la efectividad y la sostenibilidad de la política de asistencia social en Brasil.

¿Y por qué São Paulo? En esta ciudad, las decisiones políticas desde antes de la implementación del SUAS han privilegiado el fortalecimiento de APP como modelo de prestación de servicios socioasistenciales. Esta preferencia otorgó al poder público un rol de regulación sobre estas alianzas, en lugar de enfocarse en la implementación directa de los servicios. Como resultado, la estructura actual de la red de asistencia social muestra que la gran mayoría (alrededor del 94 %) se gestiona a través de convenios con OSC, mientras que solo el 6 % es gestionado directamente por el sector público (Bichir et al., 2017). Así, las OSC han adquirido un papel central en la implementación de la política de asistencia social del municipio.

La promulgación del MROSC tuvo un impacto significativo en este contexto, alterando la forma en que se contrataban y supervisaban las OSC. Aunque el MROSC fue diseñado con el objetivo de otorgar reconocimiento y legitimidad a las OSC y mejorar el proceso de alianzas público-privadas, su implementación generó sentimientos de incertidumbre y temor entre los/as trabajadores/as de la política de asistencia social en São Paulo. En términos generales, estos/as trabajadores/as evaluaron de manera desfavorable el proceso de implementación de esta legislación.

Dos ámbitos del discurso pueden ser analizados al estudiar prácticas discursivas: las regularidades del discurso —es decir, las estructuras discursivas compartidas por grupos e instituciones— o las variabilidades —las formas discursivas que las personas utilizan para dar significado al entorno social—. Al destacar estos dos aspectos del discurso, sostenemos que las prácticas discursivas son un enfoque de estudio importante de las políticas públicas, al posibilitar el análisis tanto de la multiplicidad de formas de producción de sentido que la implementación de políticas públicas produce en los cotidianos de los servicios, al mismo tiempo en que pueden ser analizados repertorios comunes compartidos por estos trabajadores que entregan pistas importantes sobre cómo una política pública se está materializando en la línea de frente.

2 Consideraciones teóricas y metodológicas

Esta es una investigación en Psicología Social que adopta una postura construccionista basada en los trabajos de autoras/es como Tomás Ibañez (2001, 2003), Lupicinio Iñiguez (2005), Mary Jane Spink (2010, 2013; M. J. Spink et al., 2014) y Peter Spink (2003, 2018). Específicamente, utilizamos la propuesta teórico-metodológica de M. J. Spink (2010, 2013) y M. J. Spink et al., (2014) sobre el estudio de prácticas discursivas como modo de comprensión de la producción de sentido en la vida cotidiana.

La noción de prácticas discursivas se refiere a la forma como las personas producen sentidos y significan el mundo que las rodea, explican y construyen fenómenos cotidianos, (re)inventan formas de vivir y coexistir en sociedad (M. J. Spink, 2010; M. J. Spink et al., 2014). La concepción de discurso adoptada en esta perspectiva es la del lenguaje en uso, es decir, el lenguaje como “acción”, como práctica social constitutiva de la vida en sociedad. Esta perspectiva presta atención tanto a los aspectos performativos del discurso (cómo ocurre, con qué intenciones, en qué situaciones, etc.) como a sus condiciones de producción (contexto sociocultural, económico, histórico y político).

Según Mary Jane Spink y Benedito Medrado (2013), las prácticas discursivas no son precisamente sinónimo de discurso, puesto que esta última expresión se refiere a las regularidades del lenguaje y su uso convencional, por tanto, un aspecto más institucionalizado del lenguaje. Se trata de lo que está dentro del ámbito de las convenciones sociales, lo que representa la acumulación de conocimientos de determinados grupos (partidos, iglesias, comunidades, etc.) o áreas del conocimiento.

El discurso tiende a permanecer más “estable” con el tiempo, a medida que está más “consolidado” en el imaginario social. Por otro lado, a pesar de estas regularidades discursivas, también hay inflexiones y variaciones que se producen en las interacciones cotidianas. Por tanto, abarca una perspectiva más micro-social, ubicada en las acciones cotidianas, los actos comunicativos y las prácticas discursivas cotidianas (M. J. Spink, 2010).

Si bien el concepto de discurso nos remite a una estructura de reproducción social (M. J. Spink y Medrado, 2013), cuando dilucidamos el discurso en uso —es decir, su dimensión de variabilidad a partir de las formas discursivas por las cuales las personas lo materializan en su vida cotidiana— estamos estudiando, como propone M. J. Spink (2010), prácticas discursivas. Prácticas porque resaltan el carácter de acción del discurso. De esta manera, el concepto de prácticas discursivas nos lleva “a momentos de resignificaciones, de rupturas, de producción de significado, es decir, corresponde a los momentos activos de uso del lenguaje, en los que conviven orden y diversidad” (M. J. Spink y Medrado, 2013, p. 5).

En esta forma de entender el mundo, las políticas públicas son un producto social, históricamente construido a través de interacciones lingüísticas. En palabras de Peter Spink (2018), la política pública:

Es una herramienta discursiva, o un concepto, que utilizamos para hablar de lo que hacen los gobiernos, dicen que quieren cambiar o priorizar y, por la misma lógica —por falta de acción— también es acción: lo que los gobiernos no quieren hacer o no quieren cambiar o priorizar. (P. Spink, 2018, pp. 13-14, traducción propia)

Desde una perspectiva construccionista, enfatizamos el estudio del uso de diferentes lenguajes que configuran el funcionamiento de las políticas públicas con miras a comprender la “forma” en que se producen y los “efectos” que producen en los sujetos involucrados.

En cuanto a los aspectos metodológicos, destacamos que se trata de una investigación cualitativa realizada en tres etapas interdependientes: (I) revisión de literatura y documentos públicos; (II) entrevistas semiestructuradas; y (III) sistematización y análisis de la información producida en las etapas anteriores. La primera etapa sirvió para profundizar el tema de investigación, además de posibilitar la contextualización histórica, política y social de los discursos analizados. En la segunda etapa fueron seleccionadas cuatro entrevistas en profundidad realizadas con profesionales de la política de asistencia social del municipio de São Paulo en Brasil. Estas entrevistas hacen parte de una investigación de maestría más amplia que estudió el discurso de profesionales del SUAS acerca de la implementación del MROSC en la asistencia social de São Paulo en Brasil. Decidimos utilizar apenas cuatro entrevistas para poder profundizar y explorar con más detalles la variabilidad de sentidos producidos por profesionales que ocupan funciones laborales distintas, así como analizar los posibles efectos de dicha variabilidad¹.

Para esto, se eligió una entrevista de cada uno de los puestos laborales que están directamente involucrados en el proceso de implementación de alianzas público-privadas. Así, utilizaremos entrevistas realizadas tanto con trabajadoras contratadas directamente por el Estado o por medio de alianzas con las OSC. En el ámbito de las OSC, conversamos con una Presidenta de OSC de pequeño porte² —responsable de coordinar toda la OSC, es decir, todas las unidades que son asociadas al poder público— y una Gerente de Servicio socio asistencial —responsable por la gerencia de una única unidad socio asistencial—. Las entrevistas con las profesionales de la administración directa se realizaron con una Gerente de Alianzas —esta posición la ocupan trabajadoras sociales o psicólogas que trabajan en los Centros de Referencia de Asistencia Social (CRAS) y Centros de Referencia Especializados de Asistencia Social (CREAS) encargados de supervisar e inspeccionar los servicios ofrecidos mediante APP— y con una Supervisora de SAS (Supervisión de Asistencia Social) —profesional responsable por gestionar toda la red de alianzas en su territorio, ocupándose de todo el proceso, desde la selección de las OSC hasta la rendición de cuentas mensuales—. La Tabla 1 sintetiza las informaciones contextuales sobre las entrevistadas.

Los CRAS y CREAS son las unidades básicas de la política de asistencia social en Brasil. Son servicios administrados directamente por el poder público que tienen por objetivo ser la “puerta de entrada” para toda la red socio asistencial. Las SAS son instancias descentralizadas de la secretaria municipal de asistencia social ubicadas en cada una de las 32 regiones administrativas que organizan administrativamente la ciudad de São Paulo. Su función es coordinar toda la red socio-asistencial de su demarcación territorial (Bichir et al., 2021).

Elegimos cubrir este segmento profesional, ya que todas ocupan cargos que involucran directamente la coordinación entre las OSC y el Estado en la implementación de la política de asistencia social, ya sea porque trabajan en la gestión de equipos implementados por las organizaciones o como gerentes/supervisores vinculados a las autoridades. Las entrevistas se llevaron a cabo en los lugares de trabajo de las participantes, tuvieron una duración promedio de 1 h 30 min y fueron grabadas en audio y transcritas íntegramente. El proyecto de investigación fue sometido a evaluación por el Comité de Ética en Investigación en Humanos del Instituto de Psicología de la USP y aprobado mediante dictamen núm. 4.786.939.

En la tercera etapa, todas las entrevistas fueron transcritas íntegramente, con el fin de preservar el discurso original de las profesionales que participaron de la investigación. En un segundo paso, leímos todas las transcripciones, al mismo tiempo que resaltamos (usando la herramienta “resaltado de texto” del programa Word) los extractos que consideramos más relevantes. Este paso se realizó más de una vez, porque a partir de él fue posible construir nuestros “temas de análisis”. Finalmente, dado nuestro objetivo de investigación, elegimos cuatro temas generales de análisis: (1) cómo nombran al MROSC; (2) cómo lo califican; (3) efectos generados por su implementación; y (4) las afectaciones producidas.

Una vez elegidos nuestros temas de análisis, delimitamos cuatro pasos para el proceso de análisis discursivo. En el primero, retomamos las transcripciones y resaltamos en diferentes colores los extractos que caracterizaron cada uno de los temas de análisis. En el segundo paso, transpusimos los principales extractos que representaban cada uno de los temas en una tabla, discriminando estas categorías en columnas separadas. En el tercer paso, aislamos y sintetizamos en oraciones cortas las formas en que los profesionales enuncian los contenidos discursivos que encajan en los temas previamente estipulados. En el cuarto paso, sistematizamos la información y construimos una narrativa interpretativa. El apartado a continuación presentará la sistematización de la información producida a partir del análisis realizado.

3 La implementación del Marco Regulatorio en la asistencia social: entre sentidos y discursos compartidos

Para explorar los sentidos sobre el MROSC que circulan entre los profesionales entrevistados, en la primera subsección presentaremos un breve resumen de la trayectoria profesional de cada entrevistada, el cargo que ocupaba en el momento de la entrevista y cómo cada una de ellas abordó el marco en su narrativa. Haremos esto con el fin de contextualizar los discursos producidos a lo largo de cada entrevista. En la segunda subsección, presentaremos y reflexionaremos acerca de algunos puntos en común en los discursos de estas profesionales.

3.1 El marco regulatorio para cada una de las trabajadoras entrevistadas

La primera entrevista fue realizada con Laura, una asistente social que gestionaba un servicio de atención institucional para niños y adolescentes. Cuando le preguntamos sobre su trayectoria en la asistencia social, dice que comenzó a trabajar en el área como voluntaria y que, a partir de este trabajo, decidió cursar la universidad de servicio social. Al graduarse, continuó trabajando en la misma organización, cambiando de puesto a lo largo de los años, más siempre en la atención a niños y adolescentes institucionalizados. Cuenta que le “gusta” el trabajo que hace con los niños y las familias y eso es lo que la “motiva a continuar trabajando en el área”, pues ella percibe a diario los beneficios que el trabajo de la institución trae para en la vida de los usuarios. Sin embargo, relató que su labor como gerente la alejaba del trabajo de atención directa a los niños y familias, puesto que como gerente también tiene que desempeñar un papel burocrático que por veces consume todo su tiempo laboral.

En esta entrevista, las evaluaciones sobre el MROSC se construyeron con base en cómo la operacionalización de la ley estaba afectando su cotidiano de trabajo como gerente de la unidad. En general, las percepciones sobre el MROSC fueron desfavorables, vinculándose esta regulación a una serie de exigencias burocráticas que afectan el desarrollo de su trabajo y que la alejaban, aún más, de aquello que realmente la motiva a trabajar. Laura dice que creía que, tal como lo divulgaba el poder público, el nuevo marco regulatorio vendría a facilitar y disminuir el trabajo burocrático que realizan las organizaciones; sin embargo, eso no ocurrió:

Lo que pensábamos que pretendía reducir la burocracia y facilitar el trabajo tuvo exactamente el efecto contrario. Burocratizó aún más el trabajo y nos alejó del ejercicio profesional, que es lo que nos gusta, que es lo que tenemos que hacer. (Laura, gerente de OSC, entrevista personal, octubre de 2018)

Después de la implementación del MROSC, Laura percibió un aumento significativo en la carga de trabajo burocrático, ya que comenzaron a coexistir dos estructuras administrativas al mismo tiempo: los procedimientos y herramientas previos al MROSC y los nuevos requisitos del marco regulatorio. Laura comentó que, si ya se sentía “agotada” por la excesiva burocracia que su rol de gerente le exige diariamente, las nuevas directrices del MROSC intensificaron estos desafíos, incrementando aún más las tareas burocráticas y dificultando el avance de otros proyectos sociales. Además, señala que con frecuencia debe trabajar más de las 40 horas semanales estipuladas para su puesto para poder cumplir con su trabajo de manera satisfactoria.

Tengo que cuidar de toda la parte de recursos humanos y todas las demandas de los trabajadores, que son mucho peores que las demandas de los niños. Tengo que pensar en la formación y capacitación, tengo que ir al mercado, tengo que ir a la carnicería, tengo que comprar materiales escolares, tengo que crear un presupuesto mensual, rendir cuentas… Todo esto sigue siendo de mi responsabilidad laboral… (…) Me gusta, yo necesito del trabajo con los niños. Me gusta pasar tiempo con ellos. Me gusta hablar con las familias, acompañar a las familias. Pero ahora, para hacer esto, tengo que trabajar más duro, ampliar mis horas. (Laura, Gerente de OSC, entrevista personal, octubre de 2018)

Otra línea argumentativa señalada al caracterizar el MROSC, es la inseguridad que sentía en la elaboración de los nuevos documentos exigidos a partir del marco, puesto que la condicionalidad de la entrega correcta de la nueva burocracia para la renovación de contratos y transferencia de recursos “fue impuesta” por la Secretaría Municipal de Asistencia y Desarrollo Social (SMADS). Laura relata que eso también le generó sentimientos de angustia, miedo y frustración por las incertidumbres sobre el futuro de las alianzas y, por tanto, por su propio trabajo en la unidad socio asistencial. Así, su narrativa fue permeada por cierta “decepción” con la implementación de esta nueva normativa, sentimiento que estuvo presente durante toda la conversación.

La segunda entrevista fue realizada con Carla, una asistente social presidenta y fundadora de una organización de pequeño porte y también gerente de un servicio socio asistencial de atención institucional para niños y adolescentes. Al relatar su trayectoria profesional en la asistencia, contó cómo la organización pasó de ser una acción voluntaria a una institución que actualmente contaba con seis convenios con la Secretaría de Asistencia Social y más de 80 trabajadores. Carla relató que se siente motivada en desarrollar esta obra social, pues considera que el trabajo que realiza la OSC impacta la vida de los niños que son atendidos. Sin embargo, destaca que, a medida que la OSC fue creciendo, aumentó el trabajo burocrático, principalmente por convenios con el ayuntamiento que exigen una serie de documentos que deben presentarse periódicamente. Dijo que, si, por un lado, la alianza con el ayuntamiento le permitió tener más estructura y recursos financieros para los servicios, por otro lado, la organización tuvo que adaptarse a los requisitos burocráticos que exige la administración pública a la hora de establecer una alianza.

En esta entrevista, el discurso producido sobre el MROSC giró en torno del relato de un caso en el que, en vista de las nuevas reglas de selección del marco, su organización perdió una alianza que ya estaba siendo ejecutada desde hacía casi un año para a otra OSC de mayor porte, la cual, en el sistema de puntuación, obtuvo más puntos. Según el MROSC, cuando más de un Plan de Trabajo es evaluado como “satisfactorio”, el Comité de Selección debe adoptar algunos criterios de puntuación para desempatar. El sistema de puntuación busca crear cierta estandarización en el proceso de selección al establecer criterios generales que buscan evaluar la “calidad” de las OSC, como requisitos de tiempo mínimo de trabajo y prueba de capacidad técnica. Cuanto mayor el número de alianzas, mayor diversidad de actuación y cuanto más tiempo de trabajo, mayor será la puntuación.

A partir de este caso, Carla narró otros problemas, especialmente burocráticos, destacando los efectos negativos y dificultades que el nuevo marco estaba provocando para su organización, que era de pequeño porte. En su relato, el nuevo sistema de puntuación favorecía a organizaciones de grande porte que muchas veces no conocen las realidades del barrio y del territorio. Notamos que, al hablar de las dificultades que MROSC estaba trayendo a la organización, había preocupación y angustia por el futuro de la OSC en el trabajo socio asistencial. En este relato, el nuevo marco se presentó como directrices que pueden acabar con “un sueño construido a muchas manos” (Carla, presidenta de OSC, entrevista personal, septiembre de 2018). A pesar de que la operacionalización del marco se caracterizó por una percepción crítica, en varios puntos de su narrativa la gestora afirmó que creía que el marco regulatorio vendría a “hacer la vida más fácil a las organizaciones” (Carla, presidenta de OSC, entrevista personal, septiembre de 2018). En esos momentos surgieron objetivos y propuestas del MROSC, como la búsqueda de una mayor transparencia en las alianzas y la desburocratización de la rendición de cuentas, para ejemplificar cómo tales “metas” no se alcanzaron generando en la práctica efectos contrarios.

La tercera entrevista se realizó con Patricia, una psicóloga que había trabajado, durante casi dieciséis años, como Coordinadora de una Supervisión de Asistencia Social (SAS). Esta trabajadora tiene amplios conocimientos técnicos sobre el contenido técnico-jurídico del MROSC porque participó en espacios de discusión sobre la construcción e implementación del nuevo marco regulatorio, además de tener amplio conocimiento en el funcionamiento de gerencia de la asistencia social en São Paulo y la gestión pública en general. En cuanto a las percepciones sobre MROSC, el contenido movilizado en esta entrevista fue un poco diferente a las anteriores, ya que se plantearon más elementos sobre el contexto en el que surgió el nuevo marco regulatorio y sobre la parte técnico-operativa de las directrices del MROSC.

En su narrativa, el marco responde a una necesidad de la gestión pública por una mayor homogeneización y transparencia en el proceso de celebración y gestión de las alianzas público-privadas. Relata que había la necesidad de la creación de una legislación nacional que regule las asociaciones público-privadas, ya que en el período anterior al MROSC había mucha variabilidad, falta de transparencia e inclusive muchos casos de corrupción en la gestión de las asociaciones público-privadas. Patricia informó que, a lo largo de los años de trabajo, había sido testigo de muchas irregularidades en las organizaciones y que desde 2002 —cuando inició su labor como supervisora ​​en una SAS— el desafío de mejorar el proceso de colaboración con las OSC ya estaba presente en las preocupaciones de la administración pública municipal. Sin embargo, señala que, en su evaluación —a pesar de considerar que el propósito del MROSC es necesario para la implementación de las alianzas entre OSC y el Estado— evalúa que el MROSC “como acción” se ha convertido en algo diferente de lo que estaba previsto en su “propósito” inicial.

El Marco Regulatorio empezó por la CPI [comisión parlamentaria de investigación] que investigó casos de corrupción, y la idea era dar más transparencia en el uso de los fondos públicos. Ahora, el Marco Regulatorio como acción ha ganado una proporción donde es más importante que entregues una hoja de cálculo que cuidar de un adolescente que está en crisis de sufrimiento. Entonces, en este aspecto, lo veo muy mal. (Patricia, Coordinadora de SAS, entrevista personal, noviembre de 2018)

Es interesante observar cómo, incluso para alguien que ocupa una posición jerárquica diferente (como un representante del poder público), algunas percepciones sobre el MROSC son similares a las planteadas en entrevistas anteriores. Patricia destacó las “contradicciones” que experimentó en su trabajo, pues comprendía que las burocracias son necesarias para el buen funcionamiento de las asociaciones, pero no deben anular las especificidades del trabajo realizado. Sin embargo, en su evaluación, la burocracia (en el sentido de requisitos administrativos para obtener “resultados”) era a menudo más valiosa que el trabajo realizado con los usuarios de los servicios socio asistenciales.

En la cuarta entrevista conversamos con Manuela, una trabajadora social y gerente de alianzas que trabaja, desde 2009, como servidora pública en un Centro de Referencia Especializado en Asistencia Social (CREAS) vinculado directamente a la Secretaría de Asistencia Social. Cuando preguntamos sobre el MROSC, la construcción de la narrativa se basó en la explicación de las nuevas responsabilidades que el marco regulatorio trajo a su rol como gerente de alianzas, en particular la mayor corresponsabilidad por el trabajo realizado por las asociaciones que ella supervisa. Su rol, anteriormente denominado supervisor técnico, cambió al rol gerente de alianzas, generando algunos cambios en funciones y competencias. Los supervisores técnicos eran responsables de monitorear mensualmente los servicios de realizar visitas técnicas; inspeccionar y evaluar los informes de actividades mensuales y la rendición de cuentas de cada unidad; monitorear y supervisar el trabajo realizado con los usuarios; brindar el apoyo necesario para acceder a la red de asistencia social y de salud; y detectar y resolver irregularidades en los servicios.

En São Paulo la mayoría de los/as gestores de alianzas son trabajadores/as sociales y psicólogos/as que son servidores/as públicos/as del Estado, inicialmente contratados para atender directamente al público usuario de los servicios socio asistenciales. Manuela evalúa que con las nuevas reglas del MROSC ella pasó a realizar acciones que no están dentro del alcance de su capacitación profesional, tales como: (1) emitir dictámenes de verificación financiera; (2) emitir opiniones técnicas sobre ofertas nutricionales; y (3) emitir opiniones sobre la estructura física y capacidad de las propiedades. Indica que no se siente preparada para realizar estas evaluaciones, ya que no tiene la capacitación técnica para valorar con la competencia necesaria estas tareas. Sin embargo, afirma que mensualmente tiene que elaborar y firmar documentos e informes que acrediten el buen funcionamiento de estos aspectos, sin saber si esto es correcto.

Mi mayor temor hoy es lo que me cobra MROSC como gerente de alianzas, algo por lo cual no puedo dar mi aprobación. Me pide que diga que esos servicios son capaces de hacer el trabajo estructuralmente, financieramente, hacer el trabajo, todo, ¿sabes? Entonces me da una responsabilidad, un encargo técnico que no tengo [competencia], ¿entiendes? no es mi responsabilidad. (…) Y si uno de esos servicios supervisados por mí caen en las manos de un tribunal de cuentas, en una auditoría, yo sé que ellos ciertamente me cobrarán de situaciones que yo no sé decir si estaban funcionando bien o no, más que tuve que dar mi consentimiento. (Manuela, Gerente de Alianzas, entrevista personal, noviembre de 2018)

Manuela relata que esta situación le trae un sentimiento de inseguridad y temor, incluso en términos jurídicos, porque teme que en algún momento se abra un proceso en el Ministerio Público por irregularidades, que ella, por falta de conocimiento, dio consentimiento al firmar la documentación de evaluación mensual de las asociaciones que supervisa. En esos momentos, el MROSC era calificado como el conjunto de legislación que estaba “imponiendo” una determinada forma de trabajar con la cual ella no estaba de acuerdo y que le traía “miedo” e “inseguridad” en su trabajo cotidiano. Además, relata que, si bien, antes del MROSC ya era cada vez más difícil hacer trabajos directamente de atención a los usuarios —pues, el proceso de supervisión de las alianzas público-privadas es muy burocrático—, con el MROSC y las nuevas funciones laborales esto se amplificó aún más.

Por otro lado, Manuela valoró el MROSC como algo necesario, pero aun en proceso de prueba y adaptación, una política que requiere muchos ajustes por los “problemas” que estaba generando en los servicios. En las palabras de la gerente de Alianzas, “no estamos en contra del Marco Normativo, realmente vino para darle unidad y transparencia al proceso de concertación, de colaboración entre municipios y organizaciones” (Manuela, gerente de alianzas, entrevista personal, noviembre de 2018).

Otra línea argumentativa presentada por Manuela al caracterizar los efectos del MROSC fue el énfasis en la disparidad y pluralidad que existe dentro de las organizaciones. Según la gerente de alianzas, hay organizaciones, sobre todo las grandes, que tienen más recursos y pueden contratar equipos para elaborar Planes de Trabajo y así obtener más convenios con la SMADS.

Ella informa que entran en contradicción en el proceso de selección y evaluación de planes de trabajo, porque, por un lado, las OSC de mayor tamaño suelen tener una estructura para contratar un profesional especializado en la elaboración de planes de trabajo y, por tanto, el documento es más consistente; por otro lado, las pequeñas asociaciones construyen sus planes a partir de la acumulación de conocimientos de los/las trabajadores/as de esa institución, acercando las características específicas y demandas históricas de la población de un territorio determinado. En su valoración, la participación de estas OSC es fundamental para la política y contrasta con el trabajo realizado por algunas grandes organizaciones que operan con una lógica más “empresarial”. Entretanto cuenta que, en estos momentos, no se siente segura de cómo proceder, y que por miedo, muchas veces buscando una seguridad “jurídica”, concede el convenio para una OSC grande en detrimento a una pequeña que ella veía con más potencial de atención a los usuarios que serían atendidos por ese tipo de servicio socio asistencial.

3.2 Algunas reflexiones y consideraciones analíticas

Como mencionamos anteriormente, en las entrevistas, las trabajadoras describieron y caracterizaron de diversas maneras el nuevo marco regulatorio y los efectos que su implementación producía en los servicios socio-asistenciales. Tal como señala M. J. Spink (2010), a pesar de las regularidades del discurso, estas distintas formas de nombrar y significar el Marco Regulatorio evidencian la variabilidad inherente a las prácticas discursivas, o lo que podría denominarse “lenguaje en uso”, es decir, la adaptación y transformación del discurso a través de las formas con las que las personas lo incorporan a su vida cotidiana (M. J. Spink y Medrado, 2013).

Entre los términos utilizados para referirse al MROSC se encuentran: “ley”, “decreto”, “directrices”, “burocracia” y “ordenanzas”. A partir de estos términos, el MROSC fue caracterizado de diferentes maneras, tales como: “algo que traerá transparencia”, “directrices que buscan mejorar las relaciones entre las OSC y el Estado”, “decretos que generaron más burocracia” u “ordenanzas que perjudicaron a las pequeñas organizaciones”, entre otras.

Pero, en última instancia, ¿qué es MROSC? ¿Las disposiciones de la Ley 13.019/2014? ¿El proceso de construcción nacional de esta legislación federal? ¿El contenido de la legislación subnacional que lo regula? ¿Su aplicabilidad a una política pública específica? ¿Los resultados obtenidos o el conjunto de todas estas acciones? Estas preguntas pueden parecer “ingenuas” para algunos lectores; después de todo, una posible respuesta podría ser: el MROSC está materializado por la Ley n.º 13.019/2014 y las demás acciones buscan garantizar su aplicabilidad. Sin embargo, estas preguntas no son “ingenuas” cuando se trata de analizar las prácticas discursivas de las trabajadoras y los trabajadores, cuyo quehacer cotidiano se ha visto directamente afectados por las nuevas directrices que el MROSC establece para las alianzas público-privadas.

Al analizar las prácticas discursivas, observamos que para las trabajadoras el MROSC es aquello que ha producido en sus realidades laborales, es decir, los efectos generados por su proceso de implementación. En líneas generales, para la gerente de servicio, el MROSC representó aumento del trabajo burocrático y distanciamiento del trabajo con las familias y niños. Para la presidenta de OSC también significó aumento de la burocracia y directrices que perjudicaban las organizaciones pequeñas y, por lo tanto, podría generar el fin de su organización. Para la coordinadora de SAS era una legislación necesaria, pero que tomó una proporción contraria a su objetivo. Para la gerente de alianzas, representó aumento de la carga de trabajo y desvío de su función laboral. Así, en las prácticas discursivas de cada una de ellas, el MROSC adquirió diferentes sentidos y significados (M. J. Spink, 2010) en función de las formas en que la normativa se incorporó a sus rutinas diarias de trabajo y en función de los efectos que produjo en cada servicio.

Del mismo modo, como señalan Spink y Medrado (2013), la producción de sentido en la vida cotidiana también se ve moldeada por afectaciones, es decir, por los sentimientos y afectos que atribuimos a determinadas situaciones. Así, para las trabajadoras, el MROSC también representa las afectaciones generadas por su implementación. Aunque los cambios propuestos por el marco regulatorio buscaban reducir la burocracia y estandarizar las alianzas (y, de hecho, algunas medidas fueron creadas con ese propósito), la forma en que se implementaron en la ciudad de São Paulo provocó sentimientos de miedo y desconfianza entre las y los trabajadores. Esto fue compartido Laura, Carla y Manuela, siendo que en la primera estos sentimientos estaban asociados a la posibilidad de perder el trabajo como gerente, en la segunda, al futuro de la organización, ante la posibilidad de perder las alianzas con la secretaría de asistencia social, en la cuarta entrevista a recibir un proceso judicial.

Sin embargo, a pesar de la variabilidad en los discursos, fue interesante observar que, aunque ocupaban puestos distintos, las trabajadoras compartían algunas opiniones o repertorios comunes (M. J. Spink, 2010) sobre el marco regulatorio. En general, el proceso de implementación del MROSC suscitó percepciones críticas y desfavorables. Un punto de consenso en las cuatro entrevistas analizadas fue el “aumento del trabajo burocrático” generado por el MROSC. Paradójicamente, como señalaron las propias entrevistadas, la ley fue diseñada para lograr el efecto contrario, es decir, desburocratizar el proceso de celebración y fiscalización de las alianzas público-privadas. Otro punto de coincidencia entre las entrevistas 2 y 4, es la ventaja que el MROSC posibilitaría a las organizaciones de mayor porte, algo que afecta significativamente a la política de asistencia social de São Paulo, donde la mayoría de las OSC que tienen alianzas con el poder público son organizaciones de pequeño porte que surgen de demandas territoriales y están más involucradas con los problemas de su barrio. El conocimiento de estas OSC menores es importante para la operacionalización de los servicios de asistencia social, pues un mayor vínculo con la comunidad atendida puede traer más resultados y adherencia a la política.

Un aspecto no explorado en la sesión anterior, pero presente de diferentes maneras en el discurso de todas las entrevistadas, es que ellas caracterizaron la asistencia social como un área precaria, con poca inversión de recurso público, con falta de prioridad para los gobiernos, con poco diálogo entre las autoridades y los/as trabajadores/as de las OSC. Esta caracterización también se encuentra en la literatura académica sobre el tema (Cordeiro et al., 2018; Cruz y Guareschi, 2013; Mestriner, 2008). En cuanto al trabajo que realizan, todas afirman tener una carga de trabajo excesiva, con pocos recursos económicos y operativos para llevar a cabo las actividades. Ciertamente, esta percepción general de precarización del área amplifica los sentimientos de miedo e inseguridad compartidos por las trabajadoras.

En nuestra evaluación, estas reflexiones pueden brindarnos pistas clave sobre cómo se materializa esta legislación en el día a día de los servicios de asistencia social. Pistas estas que son fundamentales en el proceso de evaluación de la implementación de una política pública. Además, la variabilidad de los discursos sobre los efectos del MROSC demuestra que, aunque la regulación de las alianzas público-privadas generalmente se entiende como un asunto técnico, jurídico y formal, es un proceso altamente político que influye en la acción gubernamental y produce efectos específicos. El análisis de las prácticas discursivas reveló que los efectos de esta ley fueron diversos y que su implementación estuvo marcada por divergencias, conflictos y tensiones.

Finalmente, subrayamos que la contribución principal de este estudio es demostrar que, aunque las políticas públicas suelen diseñarse como marcos técnicos y jurídicos, su implementación genera una variedad de significados y efectos en el trabajo cotidiano de quienes las aplican. Esto resalta la necesidad de un enfoque pluralista y relacional en el análisis de políticas públicas, que valore las construcciones discursivas de los/as trabajadores/as —como exploran autores/as en el campo de la política pública, especialmente en relación con los “burócratas de nivel de calle” (Dubois, 2010; Lipsky, 2019)— en lugar de limitarse a perspectivas técnicas o estructurales. Este enfoque permite comprender que las políticas no solo se concretan mediante procedimientos y normas, sino también a través de las interpretaciones y experiencias de los/as trabajadores/as. Así, el análisis de políticas públicas debe ir más allá de lo institucional y normativo, incorporando una perspectiva microsocial que contemple cómo estas políticas son percibidas y evaluadas por quienes están en contacto directo con ellas.

4 Consideraciones finales

A partir del análisis de las prácticas discursivas de las trabajadoras fue posible notar que, a nivel microsocial, no existe una única forma de entender una legislación o una política pública, sino una diversidad de formas que se significan y resignifican a partir del día a día de cada trabajador, del rol que ocupan, de la formación personal, entre otros factores. De este modo, una misma regulación puede ser significada de múltiples maneras, así como son múltiples los efectos que produce en cada lugar y para cada persona.

En otras palabras, a nivel microsocial, las políticas públicas son las propias construcciones discursivas que las personas realizan en torno a ellas (P. Spink, 2018). Por ejemplo, en el caso que analizamos, el MROSC adoptó diferentes contornos según la persona entrevistada y el lugar que ocupa en la política de asistencia social. Como ya hemos mencionado, fueron muchos los términos utilizados para caracterizar al MROSC. Sin embargo, en los discursos producidos en cada entrevista, también encontramos elementos comunes que permearon la evaluación de la implementación del MROSC en la asistencia social y los efectos producidos en el cotidiano de los servicios. En este trabajo buscamos prestar atención a ambos aspectos del discurso: sus regularidades y variabilidades. Es decir, buscamos exponer elementos y contenidos discursivos compartidos por este grupo de trabajadoras, quienes forman parte de un segmento social que comparte ciertos discursos vinculados a su práctica profesional y su pertenencia territorial (en este caso, la ciudad de São Paulo). Al mismo tiempo, buscamos analizar cómo cada persona, a partir de su trayectoria profesional y su vida cotidiana, atribuyó significado al MROSC. En otras palabras, cómo cada persona entendió y evaluó el proceso de implementación del marco regulatorio.

Con este análisis, queremos destacar el valor de estudiar las prácticas discursivas en las políticas públicas. Aunque es esencial examinar los aspectos institucionales, como el contenido legislativo, los indicadores de política y la asignación presupuestaria, también es crucial comprender cómo los/as trabajadores/as directamente involucrados en la implementación hablan de esas políticas. Al fin y al cabo, hablar también es hacer (Austin, 1990).

5 Financiación

Este trabajo se realizó con el apoyo de la Fundación de Investigación de São Paulo (FAPESP), Brasil. Proceso no. 2020/08850-7.

6 Contribución de autoría

Maria Fernanda Aguilar Lara – Conceptualización; Metodología; Redacción - borrador original; Redacción - revisión y edición.

Mariana Prioli Cordeiro – Conceptualización; Redacción - revisión y edición.

7 Referencias