Athenea Digital. Revista de pensamiento e investigación social

Volumen 22, Número 1, 2022

Análisis de las políticas sociales en el multiculturalismo neoliberal chileno. Reconocer, proteger y activar

Analysis of social policies in Chilean neoliberal multiculturalism. Recognize, protect and activate

• Resumen
• Abstract

1 Introducción

Existe consenso entre investigadores en cuanto a que el multiculturalismo chileno de la posdictadura (la dictadura cívico-militar liderada por Pinochet se extendió entre 1973-1989) abandonó el camino inicial del reconocimiento y el lenguaje de los derechos-promesa, decantando en un entramado de políticas sociales que se presentan como diseñadas con “pertinencia cultural” para la “población indígena” y orientadas a la “superación de la pobreza étnica” (Antileo Baeza, 2013; Assies, 2006; Richards, 2016; Toledo Llancaqueo, 2007). A pesar de esta constatación, el estudio de dichas políticas ha recibido menor atención sistemática que otras aristas del multiculturalismo chileno, como la masificación de conflictos territoriales debido a la profundización del extractivismo neoliberal, la emergencia de actores sociales que apelan a la identidad indígena politizando los territorios y las resistencias o la respuesta punitiva estatal a través de la represión y criminalización de la protesta social, sobre todo en el caso del pueblo mapuche.

Este trabajo vuelca la atención precisamente al brazo de las políticas sociales dentro de la gramática multiculturalista de gobierno de las poblaciones¹, bajo el supuesto de que las políticas sociales neoliberales ya no resultan totalmente inteligibles desde ciertos mapas cognitivos del siglo xx. Léase como la tendencia a reducir la política social a simple asistencialismo que solo busca otorgar paliativos ante situaciones urgentes y básicas de necesidad —generalmente fortaleciendo un vínculo clientelar entre comunidad e institucionalidad— o la política social como expresión de una conquista de la sociedad frente al Estado, por lo que siempre se trataría de un avance a través del cual el campo popular consigue la expansión de servicios, bienes y derechos de los que ha estado excluido, bajo una comprensión de la política social como herramienta de redistribución (Zibechi, 2010).

De modo alternativo, en este trabajo se extiende la analítica foucaultiana de la gubernamentalidad (Foucault, 2004/2008 y 2004/2012) a la nueva cuestión social y la nueva cuestión étnica (algo que nunca hizo Foucault), a través de las nociones de etnogubernamentalidad y focopolítica. Así, se trataría de un campo donde es posible identificar una racionalidad y unas tecnologías específicas cuya finalidad es alinear la subjetividad y conducta de dichas poblaciones con los fines de gobierno, sin necesidad de coerción (Álvarez Leguizamón, 2011; Carrasco, 2014; Laval y Dardot, 2009/2012; Powell y Steel, 2012; Richards, 2016). Como se observa, no se trata de una adopción automática o acrítica de la propuesta de Foucault, sino de corregirla y adaptarla desde un posicionamiento latinoamericano y una sensibilidad crítica periférica y decolonial. Tal como en su momento la teoría de la dependencia, la filosofía de la liberación, la educación popular o la investigación-acción-participativa representaron una relectura y apropiación crítica del marxismo desde una experiencia periférica y colonial, develando los sesgos eurocéntricos y su inadecuación para leer la situación del entonces llamado tercer mundo, actualmente también se trata de relacionarse críticamente con la teoría social fundada en Foucault, el postestructuralismo, las teorías poscoloniales o las derivas post y neomarxistas.

El supuesto a la base es que la crisis de la modernidad, el paso de sociedades industriales disciplinarias a sociedades postindustriales, postdisciplinarias, del rendimiento o de control, no implican una superación de las profundas herencias coloniales y las dinámicas racistas de la modernidad capitalista, sino su re-organización bajo la razón neoliberal. Desde América Latina no es posible dar por sentada una gubernamentalización del Estado y del poder que implique que las poblaciones son exclusivamente administradas a través de tecnologías políticas modernas, ya que sobre todo, en el caso de las poblaciones etiquetadas como “indígenas”, las más brutales expresiones de fuerza no son un “retorno” del poder soberano en “estados de excepción”, sino que son la matriz colonial constante y persistente sobre la cual se han montado las tecnologías políticas modernas, incluyendo el multiculturalismo neoliberal (Castro-Gómez, 2015: Quijano, 2005). Es en este sentido que la adopción de la analítica de la gubernamentalidad foucaultiana resulta particularmente provechosa, pero siempre bajo el imperativo de adaptación a las sensibilidades teóricas y políticas de la teoría crítica latinoamericana, siendo el denominado giro decolonial² posiblemente una de sus principales expresiones en la actualidad (Dussel, 2016; Mignolo, 2006; Quijano, 2000; Restrepo y Rojas, 2010; Walsh, 2007).

Siguiendo estas premisas, el multiculturalismo puede ser leído como etnogubernamentalidad o modo de gobierno de las poblaciones marcadas como “indígenas” (Restrepo, 2008; Boccara y Bolados, 2010; Richards, 2016) y las políticas sociales pueden ser leídas como constitutivas de ésta. De este modo, la preocupación por la cultura y la etnicidad del multiculturalismo oficial permitiría hablar de un nuevo diagrama de saber/poder respecto de las “poblaciones indígenas” (Barreto, 2014; Bascopé, 2009; Boccara y Bolados, 2010). Guillaume Boccara (2007) ha denominado esta nueva racionalidad como etnogubernamentalidad, que en el caso de la posdictadura chilena implica el abandono del ideal homogeneizador del pasado y la valoración positiva, por primera vez, de lo “indígena”. Pero esto sucede además en un escenario neoliberal caracterizado por el desplazamiento de la moderna biopolítica hacia lo que Sonia Álvarez Leguizamón denomina como focopolítica, es decir, un giro de los problemas de la sociedad industrial, el disciplinamiento de los cuerpos, la salud y productividad del trabajador o la masa indiferenciada de ciudadanos, hacia la precisa identificación de los subgrupos de la población excluida del trabajo estable, los extremadamente pobres y los grupos vulnerables (Álvarez Leguizamón, 2002a, 2002b; Rojas Lasch, 2012). Y, además, como diversos investigadores han evidenciado, es posible discernir una colonización del campo social por la racionalidad neoliberal a través, entre otros, del denominado enfoque de capacidades (capital social, participación, empoderamiento) que promueve el disciplinamiento a través del emprendimiento, la extensión de la forma-empresa y sus lógicas de competencia por todo el cuerpo social (Álvarez Leguizamón, 2011; Brito Leal, 2009; Bröckling, 2007/2015; Dey, 2013; Murillo, 2008, 2011; Powell y Steel, 2012).

La sensibilidad decolonial, por último, nos permite interrogar el modo como las políticas sociales del multiculturalismo neoliberal sostienen y reproducen, tanto en sus enunciados como en sus tecnologías de intervención, sesgos coloniales y prejuicios profundos en la definición que hacen de los grupos subordinados, sus problemas y las estrategias para abordarlos, sobre todo en Estados poscoloniales. De igual manera, la decolonialidad nos invita a criticar el multiculturalismo e incluso a pensar proyectos de interculturalidad más allá de este, desde la propia experiencia periférica latinoamericana y no como simple extensión de los modelos teóricos desarrollados en las regiones centrales del sistema-mundo o versión incompleta/desviada de éstos.

2 Aproximación metodológica

El camino seguido en el estudio intenta renunciar a cualquier función de representación, asumiendo tanto los debates sobre la crisis de representación y la imposibilidad de hablar por el otro, como también por el problema de los conocimientos situados y la reproducción de relaciones de colonialidad en la investigación social (Corona y Kaltmeier, 2012; Haraway, 1991/1995; Huinca Piutrin, 2012; Nahuelpán, 2013; Said, 1978/2016; Tuhiwai Smith, 2016, 2012; Tuider, 2012). No se pretende interrogar al sujeto individual o colectivo indígena en particular sino, al contrario, volver los mismos dispositivos institucionales y los aparatos cognitivos de gobierno que permiten la construcción de la “población indígena” como objeto de conocimiento e intervención vía política social, en el foco de interrogación. Consistente con el análisis de los discursos que sustentan estrategias de gubernamentalidad, lo que se investiga es un régimen de subjetivación y no tanto lo que los sujetos sometidos bajo este régimen hacen y dicen. Citando la aclaradora metáfora de Ulrich Bröckling (2007/2015), desde esta perspectiva interesa estudiar “la corriente que empuja a las personas en una dirección y no hasta donde se dejan llevar, la utilizan para avanzar o cómo tratan de evitarla o nadar contra ella” (p. 22).

El corpus de análisis se compone de discursos fijados en fuentes de dominio público (Rapley, 2007/2014) y no desde técnicas de producción de datos que observen directamente las tecnologías, ni tampoco indagando en la subjetividad de los protagonistas a través de entrevistas, por ejemplo. Al respecto se sigue a Mary Jane Spink y Vera Menegon (2006), para quienes los documentos de dominio público pueden ser comprendidos como prácticas discursivas que sostienen estrategias de gubernamentalidad. Los discursos son tratados entonces como un “conjunto de prácticas lingüísticas que mantienen y promueven ciertas relaciones sociales” (Íñiguez y Antaki, 1994, p. 63). Las fuentes utilizadas en esta investigación incluyeron: legislación, documentos e información disponible en las páginas de internet de servicios públicos, ministerios y programas sociales (genéricamente vinculados a MIDEPLAN – Ministerio de Desarrollo Social, Programa Orígenes, Programa Chile Indígena, Plan Araucanía, Sistema Chile Solidario-Puente, Ingreso Ético Familiar). También se revisaron fuentes en papel o disponibles en la web producidas por fundaciones, centros de estudios, universidades, publicaciones académicas, revistas, etc. y, finalmente, fuentes de medios de comunicación, periódicos, noticieros digitales y otros sitios de internet de interés. Al respecto es necesario aclarar que los discursos y estrategias de gobierno sobre las poblaciones fluyen de múltiples fuentes y circulan en diversas direcciones, teniendo por supuesto el Estado como espacio privilegiado, aunque no exclusivo, de gubernamentalización.

Respecto del análisis del corpus, los resultados que se presentan buscan captar la relativa regularidad, estabilidad y estructuración de los sistemas de significación que organizan las prácticas discursivas. En veta foucaultiana, los discursos se tratan “como prácticas que forman sistemáticamente los objetos de que hablan” (Foucault, 1969/2013, p. 68). Misma premisa que permite a Ernesto Laclau y Chantal Mouffe (1985/2015) sostener que “todo objeto se constituye como objeto de discurso, en la medida que ningún objeto se da al margen de toda superficie discursiva de emergencia” (pp. 144-145). Por esto los objetos no tienen esencia o significado estable, pues derivan sus sentidos de los discursos en que se inscriben. Con la noción de configuración o matriz discursiva se pretende dar cuenta de estas organizaciones y territorios discursivos, a través de las cuales se posicionan los enunciados, los objetos, los sujetos, los eventos y sus relaciones sobre el campo en cuestión.

Finalmente, opté por trabajar con un amplio conjunto de fuentes y un robusto corpus textual a pesar de que destacados autores consideren que no es posible efectuar análisis discursivos sobre este material (Antaki et al., 2003; van Dijk, 2001/2003). Escapa a mis intenciones y posibilidades efectuar algún tipo de análisis “pleno” del discurso en línea con las aproximaciones más textualistas y lingüísticas utilizadas en la psicología social discursiva y disciplinas afines, más bien, se trata de la opción abiertamente interpretativa de abarcar las condiciones discursivas sociohistóricas amplias, donde los textos específicos se inscriben, evitando desvincularlos de los procesos sociales, económicos y políticos. En lo anterior, se sigue el llamado de atención sobre cómo las tendencias empiristas del análisis textual de pequeños corpus podrían terminar pareciéndose a la investigación de laboratorio de la psicología experimental del siglo XX que pretendía aislar los fenómenos estudiados del contexto social, cultural y político en el cual se desarrollaban (Parker, 2013; Pavón-Cuellar, 2011). Asumiendo los riesgos, aposté por una exposición prolongada con un amplio corpus textual, en un trabajo de casi 4 años de duración, seleccionando los documentos y organizando las fuentes según su origen (estatales, supra-estatales, para-estatales) y cronológicamente, para posteriormente intentar identificar ciertas regularidades, tendencias y rupturas en los discursos.

3 Análisis y discusión de las configuraciones discursivas de la política social multiculturalista de la posdictadura

En este análisis se identifican tres matrices o configuraciones discursivas en la política social multiculturalista que caracterizan el periodo de la postdictadura (1989-2015): 1. Configuración discursiva de la diferencia/reconocimiento, 2. Configuración discursiva de la vulnerabilidad/protección y 3. Configuración discursiva de la activación/oportunidades. Cada una de estas matrices discursivas posiciona sus propios objetos de discurso, es decir, significantes que cobran un particular sentido en el marco de dichas configuraciones y que, probablemente, puedan tomar otros sentidos diferentes fuera de dichas condiciones de formación discursiva o en matrices alternativas. No se pretende una revisión exhaustiva y profunda de cada discurso y sus objetos, sino sólo presentar algunos rasgos que permitan realizar interpretaciones fundamentadas sobre las políticas sociales multiculturalistas del período revisado.

3.1 La configuración discursiva de la diferencia/reconocimiento

Acá las tecnologías de la política social multiculturalista se entretejen y soportan, en primer lugar, en las ideas de “falta de reconocimiento” e “invisibilización histórica” de la especificidad de los indígenas, en cuanto “identidad étnica” que el Estado y la sociedad nacional han buscado homogeneizar en el pasado. Este discurso del reconocimiento es transversal a toda la política multiculturalista, es decir, en ningún caso es producido desde la política social, sino que atraviesa toda la racionalidad estatal. Las fuentes donde se remarca con mayor fuerza la necesidad de “reconocimiento” desde la política gubernamental respecto de los pueblos indígenas, corresponden al fin de la dictadura e inicio del gobierno de Patricio Aylwin (1989-1994), como el Pacto de Nueva Imperial (acuerdo entre el gobierno entrante y dirigentes del mundo indígena) con sus líneas de compromiso: creación de una Comisión Especial de Pueblos Indígenas (CEPI) para formular una Ley Indígena y una institucionalidad (CONADI), ratificación del Convenio 169 de la OIT y reconocimiento constitucional. Se trata de un discurso de reconocimiento y revaloración de la alteridad negada, pero sistemáticamente condicionada como alteridad interna, como diversidad constitutiva de la nación chilena (la idea de “raíces”), en ningún caso de una alteridad con existencia autónoma al margen del estado-nación. Lo que sistemáticamente aparece en el discurso oficial es que “Chile empieza a salir de un prolongado letargo frente a una realidad que se negaba a ver la existencia de grupos humanos originarios, de un país multicultural” (MIDEPLAN y MINSAL, 1999, p. 3) y que ahora, “el Estado valora su existencia por ser parte esencial de las raíces de la Nación Chilena” (Ley Indígena, 1993, artículo 1). Desde esta matriz discursiva los indígenas “no se sienten reconocidos por la sociedad en su conjunto en su condición de pueblos con una cultura propia y valiosa, ya que la sociedad chilena no se reconoce como una sociedad pluriétnica y multicultural y, por lo tanto, tolerante a la diversidad” (MIDEPLAN, 1999, p. 12).

En la misma línea, los informes oficiales declaran que: “los indígenas de Chile (…) se sienten partícipes y orgullosos de la nación chilena, pero anhelan un reconocimiento formal a su condición y su cultura” (MIDEPLAN, 1999, p. 14). Este tipo de enunciados de reconocimiento —de una diferencia invisibilizada o ignorada por la sociedad y el Estado— atraviesa el discurso de MIDEPLAN (Ministerio de Planificación y Cooperación), CONADI (Corporación Nacional de Desarrollo Indígena) y las nuevas plataformas institucionales de la posdictadura.

No obstante, como bien ha notado Patricia Richards (2016), el caso chileno se diferencia del resto de la región, puesto que, mientras en otros países el multiculturalismo oficial será caracterizado como una retórica del “reconocimiento con poca sustancia redistributiva” (Garzón López, 2016), en Chile, el propio discurso del reconocimiento es de por sí limitado y altamente controlado. Lo importante es que, al analizar esta configuración de diferencia/reconocimiento limitado, se trata de una matriz discursiva que permite una “apropiación selectiva” y re-elaboración gubernamental de demandas que merecen ser “reconocidas”. En este sentido es que el lenguaje oficial de reconocimiento de la Concertación (alianza de partidos de centro-izquierda que gobierna tras la dictadura) será sistemáticamente bloqueado y rechazado, tanto por la derecha política, los espacios de difusión del pensamiento neoliberal (Instituto Libertad y Desarrollo, diario El Mercurio, por ejemplo) y por la élite regional de La Araucanía, en el caso mapuche (Richards, 2016). Por lo tanto, parte del bagaje semántico propio del discurso del reconocimiento en América Latina y el escenario supranacional (Convenio 169 de la OIT, UNESCO, ONU, por ejemplo) expresado en nociones como: autogobierno, autonomía, territorio, entre otras, será drásticamente reprimido del discurso multiculturalista chileno, dejando este compromiso de reconocimiento significativamente cercenado.

Por lo tanto, esta matriz discursiva hace visible y tolerable la diferencia de la “población indígena” pero la articula con una muy limitada noción de reconocimiento, abandonando cualquier reconocimiento “fuerte” ligado a los derechos políticos, económicos y territoriales como pueblo. Se trata, por lo tanto, de una línea discursiva que no soporta el reconocimiento de los indígenas en tanto sujetos políticos y epistémicos, sino que, en un margen muy limitado, promueve un reconocimiento como grupo particular, con características identitarias propias, merecedor de políticas sociales focalizadas para el alivio de su situación de pobreza.

3.2 La configuración discursiva de la vulnerabilidad/protección

Se trata, en segundo lugar, de una configuración discursiva que se articula con la idea de “protección” de los “vulnerables”. Es decir, de la mano con la visibilización de una alteridad que debe ser reconocida (limitadamente), emerge la necesidad de dar protección especial a dicha “población”. Si el reconocimiento necesita de la idea de diferencia/alteridad, la protección requiere de la “vulnerabilidad”. En este sentido es que el reconocimiento implica la operación cognitiva de constituir un grupo específico como objeto epistémico —la “población indígena”—, pero para la política social dicho reconocimiento de la alteridad es dirigido y condicionado hacia la matriz discursiva de la vulnerabilidad/protección.

Esta articulación entre una matriz de diferencia/reconocimiento y una matriz de vulnerabilidad/protección soporta el entretejido de la política social de primera generación que implementan los gobiernos de la posdictadura hacia los sujetos, familias y comunidades indígenas. De este modo, podemos postular que es la política social neoliberal y su nueva racionalidad de detección y marcaje de los “grupos prioritarios” y “vulnerables” (MIDEPLAN, 1992, 1999), para constituirlos como objetos de intervención focalizada, la que opera como modelo de tratamiento de los subgrupos targetizados de la población, quedando la “población indígena” como caso paradigmático. Es decir, el reconocimiento de la diferencia, al menos dentro de la política social, es sistemáticamente interpretado como condición de vulnerabilidad y necesidad de políticas de protección, asistencia y tutela institucional.

Dentro de esta segunda matriz discursiva cobran relevancia objetos que se harán recurrentes en la política social multiculturalista como: los “grupos vulnerables”, las “poblaciones prioritarias”, la “pobreza indígena” o la “focalización”. Los “grupos vulnerables” y las “poblaciones prioritarias” son los targets groups, los grupos que son construidos como beneficiarios legítimos de políticas sociales focalizadas, principalmente en función de su situación de “pobreza” o de “vulnerabilidad”. La “población mapuche”, en cuanto “población indígena”, pasa a ser un caso paradigmático de “población prioritaria” para la focalización del gasto e intervención social, precisamente en función de la pobreza que los afecta diferencialmente en relación con el resto de la población no indígena y por su “vulnerabilidad frente al desarrollo” (Banco Mundial, 1991, p. 1). La “pobreza indígena” emerge como un dato incuestionable, evidencia empírica de dicha vulnerabilidad, pues se establece una brecha entre la población indígena y la población no indígena, a través de las tecnologías de medición y producción de la pobreza, lo que legitima su marcaje como grupo vulnerable y destinatario de políticas de intervención. La “focalización” es el gesto biopolítico que permite constituir un saber especializado sobre estos grupos y sus necesidades particulares, tal como hace décadas viene proponiendo el Banco Mundial, frente al abandono de los modelos de universalización de la política social basada en derechos. Se trata de “los procesos mediante los cuales se define a las personas elegibles y las que serán atendidas por el programa” (Ministerio de Desarrollo Social, 2012, p. 2).

Olof Page (2015) señala que “existe consenso en que si una persona o grupo es vulnerable, proteger o atender a esa persona o grupo es algo que, en principio se debe hacer” (p. 29). La “vulnerabilidad” es entonces lo que transforma a determinadas personas o grupos en necesitados de protección. Pese a que se trata de múltiples propiedades que, en determinado contexto, pueden aumentar las posibilidades de las personas y grupos a verse expuestos a impactos negativos, para la política social la pobreza constituye el ejemplo paradigmático de vulnerabilidad. Como ha mostrado Álvarez Leguizamón (2005), para las focopolíticas neoliberales latinoamericanas, la protección ofrecida a las poblaciones vulnerables se ha traducido en políticas asistenciales de mínimos vitales, “discursos minimistas” sobre necesidades básicas y umbrales de ciudadanía.

Se articulan en esta matriz de protección, además de la vulnerabilidad y focalización, las nociones de “subsidios”, “becas”, “bonos”, “red de prestaciones”, “beneficiarios”, “vinculación con servicios sociales”, “ficha de protección social”, “programas asistenciales”. No hay que olvidar que, de modo transversal durante la posdictadura chilena, incluso políticas como el fondo de tierras (la restitución de tierras es una demanda histórica del pueblo Mapuche) han sido presentados en los documentos de gobierno como políticas sociales, a modo de “subsidios para grupos vulnerables” (Ministerio de Desarrollo Social, 2013, 2014).

Se trata de la matriz discursiva más profunda y transversal de la política social de la posdictadura, que caracteriza fuertemente la primera década de gobiernos de Aylwin y Frei (década de los noventa) y su sistemática tendencia a tratar la demanda indígena como asunto de “pobreza” y “políticas focalizadas”, pero que tomará un nuevo rostro con las reformas del período Lagos-Bachelet (década del dosmil) mediante el Programa Orígenes y el Sistema de Protección Social Chile Solidario-Puente. Si la primera matriz introduce la noción de reconocimiento y, por lo tanto, de diversidad en el campo social, la segunda refuerza una lógica de intervención centrada en la “protección” de dichos subgrupos, pero una protección entendida en clave neoliberal, como aseguramiento de mínimos vitales a través de programas sociales y no de derechos que deban ser garantizados. Reconocer, focalizar y proteger a través de subsidios mínimos o un acceso a prestaciones mínimas de los servicios sociales (conexión con las redes sociales), que en ningún caso alteran los principios neoliberales instalados por los “Chicago Boys” (grupo de economistas que lideraron las reformas neoliberales en plena dictadura).

Es interesante notar que, dentro de esta configuración, los beneficiarios de la política social multiculturalista quedan representados de modo pasivo, como simples receptores de la acción institucional. La matriz del reconocimiento/protección no reconoce al sujeto indígena como sujeto político (capaz de definir sus propios problemas y movilizarse en función de éstos), ni epistémico (productor de conocimiento), sino como un sujeto carenciado y vulnerable que requiere protección especializada, al cual se le reconoce, nominalmente, su particularidad étnica. Los indígenas pasan a ser sistemáticamente representados como grupos carenciados y vulnerables, lo que refuerza múltiples prejuicios, estereotipos coloniales y sesgos racializantes sobre los indígenas en la sociedad chilena. Es una matriz discursiva atravesada por la colonialidad, remitiendo sistemáticamente a formas de representación que limitan la capacidad de agencia de los sujetos indígenas (destinatarios pasivos de políticas para tutelarlos), siendo configurado principalmente desde la negatividad, como un sujeto deficitario y carenciado; legitimando así acciones de intervención sobre dicho sujeto, para proteger y dar asistencia básica y, en la medida de lo posible, reparar y habilitar dichas limitaciones para ser conducido al camino del desarrollo o, mejor dicho, hacia un perfil de sujeto del desarrollo (Rozas, 2014). Como señalan autores como Rebeca Gaytán (2016) o Juliana Flórez Flórez (2015), a la base de este tipo de narrativas está el sesgo colonial profundo que soporta el movimiento teleológico que va de lo tradicional a lo moderno, que se expresa, por ejemplo, “como la verificación del hecho de que las poblaciones menos modernizadas son más propensas a sufrir experiencias de vulnerabilidad, pobreza y exclusión que se ha traducido, sin más, en atraso” (Gaytán, 2016, p. 385).

También es importante recordar que se trata de situar el discurso de la “protección” articulada con la “vulnerabilidad” y ésta como un producto emergente de las lógicas de observación y focalización neoliberal. Esto para establecer la distancia respecto del sentido que puede tomar la “protección” dentro de una configuración semántica de derechos universales del ciudadano, por ejemplo. Es decir, la protección de los vulnerables y carenciados, dentro del modelo focopolítico postdisciplinario de administración de una población diversa y fragmentada, es totalmente diferente a una concepción de la protección como expresión de ciertos derechos sociales garantizados y universales (salud, educación previsión social, etc.) propia de las sociedades disciplinarias y el Estado de Bienestar.

3.3 La configuración discursiva de la activación/oportunidades

La tercera organización discursiva que podemos identificar en la política social multiculturalista de la posdictadura es la que denominamos como de la activación/oportunidades. Se trata de un discurso que, si bien podemos ir encontrando en fuentes estatales y para-estatales de gubernamentalidad desde los ochenta y noventa, emerge con toda su fuerza y se institucionaliza estatalmente con la administración de Ricardo Lagos a inicios del siglo XX. Esta nueva matriz no viene a reemplazar totalmente a las organizaciones discursivas anteriores, pero va ganando terreno en el discurso oficial de las instituciones, los programas y proyectos destinados a los sujetos y comunidades etiquetadas como indígenas.

Se trata, estimamos, del desembarco de toda una nueva gramática y nuevas tecnologías para intervenir a través de políticas sociales multiculturales que no nacen, en principio, desde el Estado, sino desde agencias supraestatales neoliberales (Banco Mundial) y desde el mundo de los negocios, pero que coloniza rápidamente las nuevas generaciones de políticas sociales estatales y sub-estatales (ONG). Esta nueva matriz tendrá como objetivo fortalecer las capacidades de los propios sujetos indígenas y promover un entorno de oportunidades con “pertinencia cultural” para que dichos sujetos puedan aprovechar.

El Programa Orígenes y el Sistema de Protección Solidario-Puente, ambos inaugurados por el gobierno de Lagos y continuados por Bachelet, representan la materialización más evidente de este giro en la política social que llega a la “población mapuche”: Orígenes como la gran política multiculturalista para promover el “desarrollo con identidad” en las comunidades priorizadas, y Puente como la política social destinada a las familias en extrema pobreza e indigencia; un núcleo duro de pobreza refractaria al crecimiento económico y las políticas sociales tradicionales. Con la administración de Sebastián Piñera (gobierno de derecha entre 2010-2014) se producen algunos matices, pero en lo que nos interesa en este punto hay una absoluta continuidad y radicalización de esta matriz discursiva de la activación/oportunidades. De hecho, es la administración de Piñera la que de modo más explícito intentará posicionar este discurso como el relevo indispensable de las políticas organizadas en torno a la diferencia/reconocimientos y la vulnerabilidad/protección de las dos décadas previas de gobiernos de la Concertación. Esta matriz discursiva atraviesa la política social de la época, pues no sólo la encontraremos en el caso de las políticas destinadas a la “población indígena” sino que hacia todos los grupos targetizados vía política social.

Es desde el Banco Mundial (BM) y sus aprendizajes de las experiencias de los ochenta y noventa (México y Ecuador, paradigmáticamente) que se comienza a destacar la necesidad del “empoderamiento” de los pueblos indígenas para hacerlos “partícipes” de los procesos de desarrollo, tratando de superar la actitud reparatoria que había primado hasta entonces, en el sentido de políticas para paliar los daños e impactos negativos que los proyectos de desarrollo promovidos por el BM generaban para las comunidades indígenas. Se trata de un giro hacia un lenguaje marcadamente motivacional y proactivo, de participación, empoderamiento, protagonismo de los propios sujetos indígenas para no quedar “fuera” de los procesos de desarrollo (Hale, 2004). Si los datos empíricos muestran una pobreza que se concentra en los indígenas más que en los no indígenas, la lectura que ofrece el BM es que esto es producto de que dichas comunidades han sido marginadas de los procesos de desarrollo, por lo que se trata ahora de hacerlos partícipes. Tal como en el discurso del subdesarrollo que analiza Arturo Escobar (2007) en el siglo XX, los indicadores de pobreza son interpretados sistemáticamente como evidencia de “falta de desarrollo” de los grupos afectados, de modo que la persistencia de bolsones de pobreza legitima nuevas oleadas de políticas desarrollistas.

No es por tanto un lenguaje de protección de un sujeto inferiorizado y carenciado, sino un lenguaje marcadamente motivacional, de “movilización de afectos”, de promoción, activación y fortalecimiento de las capacidades de los propios sujetos indígenas para su desarrollo. Si bien el Programa Orígenes es financiado a través de un préstamo del BID (Banco Interamericano de Desarrollo) éste ha incorporado ya el bagaje discursivo del Banco Mundial respecto de los pueblos indígenas y el desarrollo, pasando entonces a trabajar desde un “enfoque mucho más proactivo destinado a buscar oportunidades para promover el progreso social y económico de los pueblos indígenas” (Deruyttere, 2003, p. 12). La novedad respecto de los discursos desarrollistas del siglo XX radica en que el desarrollo puede ser enriquecido, complejizado con nociones culturalistas. Por eso, una de las ideas-fuerza del programa Orígenes es el “desarrollo con identidad”, con los significantes de “pertinencia cultural” e “interculturalidad” girando metódicamente alrededor (Gobierno de Chile, 2004). El denominado Plan Araucanía (Gobierno de Chile, 2010) de la administración Piñera representa, por su parte, quizás el mejor ejemplo de la radicalización de estas nociones y principios para gestionar de etnicidad en la región.

Teniendo siempre —y obligatoriamente— el desarrollo como horizonte, aunque sea revestido con nociones culturalistas, esta nueva configuración discursiva no apunta directamente a la asistencia ni protección del carenciado o vulnerable frente a los posibles efectos negativos del desarrollo, sino que apunta al estímulo para su participación activa en este proceso. Cuando desde la Fundación Libertad y Desarrollo (2003) señalan que: “desde ópticas paternalistas se ha intervenido con cuerpos legales y políticas públicas que han exacerbado un enfoque protector que, más que habilitar a los miembros de las comunidades indígenas, los ha limitado” (p. 11), podemos evidenciar la dirección y el sentido que esta nueva matriz discursiva pretende instalar. El discurso de la vulnerabilidad/protección es asociado entonces a una herencia asistencialista y paternalista de la política social que resulta inadecuado para la “habilitación” de los sujetos. Proteger no es lo mismo que habilitar. Para habilitar es necesario transferir responsabilidad desde el Estado hacia los propios sujetos y comunidades, a través de las nuevas técnicas de autoconducción empresarial. Por eso ya no resulta adecuada la representación del beneficiario como un sujeto pasivo, receptor de mínimas prestaciones y servicios estatales o paraestatales para protegerle, sino la de un sujeto responsable de sí mismo, que pueda gestionar adecuadamente su propio capital humano. El modelo neoliberal requiere trasladar responsabilidades hacia abajo, en palabras de María Ortiz (2013), “se trata de que la ciudadanía sea capaz de resolver sus propios problemas y buscar sus opciones de desarrollo” (p. 2), lo que implicaría el reto de reeducar a los ciudadanos en función del nuevo rol que deben cumplir.

Se trataría así de una representación discursiva bastante evidente de sujetos —concebidos como capital humano que puede ser activado, habilitado, fortalecido, estimulado, etc.— que deben moverse en un escenario o red de oportunidades, a modo de un mercado multicultural, que en este caso incluye instituciones, mesas de gestión territorial, proyectos, nichos de negocios, clústeres territoriales, financiamientos, contactos empresariales, etc. que deben ser aprovechados. “Habilidades”, “competencias”, “recursos cognitivos”, “desarrollar la capacidad de aprender” (Araucanía Tierra Viva, 2005), etc., por una parte, y una red de prestaciones sociales o conjunto de oportunidades de mercado, por otra. Así el “proyecto” pasa a ser un objeto discursivo fundamental de la matriz bipolar de activación/oportunidades, siendo el instrumento de reeducación que permite movilizar al sujeto adecuadamente habilitado hacia el campo de las oportunidades. En los documentos de dominio público del programa Orígenes podemos encontrar una clara descripción de los fines que persigue el programa en dicho sentido:

En efecto, la participación indígena es el eje central del Programa y la base sobre la cual se construye un programa de desarrollo con identidad que cumple una doble tarea: por un lado, atender las necesidades de las comunidades indígenas rurales en situación de pobreza mediante intervenciones innovadoras que consideran sus especificidades culturales; y por otro iniciar procesos de cambio en la entrega de servicios por parte de los organismos públicos, para que éstos respondan mejor a las características culturales de los diferentes pueblos originarios. (Orígenes-BID, 2010 p. 2)

Es decir, se evidencia esta matriz bipolar que busca fortalecer las capacidades internas en las comunidades, por un lado, y consolidar una red de prestaciones y servicios (oportunidades) con pertinencia cultural, por el otro. En relación con el primer aspecto, podemos encontrar el “Subprograma de Desarrollo Integral de Comunidades Indígenas” cuyo objetivo es “fortalecer a las comunidades indígenas en su capital humano, social, cultural, natural, físico y patrimonial” (Orígenes-BID, 2010, p. 16). Este subprograma está compuesto por el componente de “fortalecimiento de comunidades y organizaciones indígenas” que contempla los subcomponentes de “planificación participativa” y de “fortalecimiento organizacional”. Acá se contempla una capacitación amplia en “planificación, elaboración y presentación de propuestas”; “administración, gestión, seguimiento y evaluación de proyectos”; “conocimiento del Estado y difusión de la oferta de los programas y recursos ofrecidos por los servicios públicos y privados para el desarrollo local”; “comunicación y liderazgo”; “control de gestión”; “generación de redes sociales” (Orígenes-BID, 2010); entre otros. También contempla “apoyo a organizaciones indígenas” y un subcomponente de “autogestión”. Los otros componentes de este subprograma son la “identidad cultural” y el “desarrollo económico”. Todo esto podemos ubicarlo en la dirección hacia abajo, hacia las comunidades y el fortalecimiento de sus capacidades, mientras el segundo subprograma se orienta a institucionalizar una “oferta pública pertinente y adecuada a la realidad sociocultural de las comunidades indígenas” (Ministerio de Hacienda, 2004). Este componente apuntaría hacia “arriba”, a la red de oportunidades o espacio del mercado donde deben desenvolverse los sujetos con sus capitales tangibles e intangibles.

Por otra parte, es interesante mostrar que en el campo social el Sistema de Protección Social Chile Solidario-Puente (Lagos-Bachelet) y sus posteriores giros hacia el Ingreso Ético Familiar (Bachelet-Piñera) que llegan directamente a la “población mapuche” en tanto sectores vulnerables y en extrema pobreza, replican la misma estructura de la activación/oportunidades. Este giro es posible rastrearlo en el discurso, por ejemplo, del FOSIS (Fondo de Solidaridad e Inversión Social) cuando su director señala: “hay quienes creen que los pobres sólo tienen carencias (y no habilidades), malos hábitos (nunca una virtud), son flojos (jamás emprendedores), necesitan la piedad y la asistencia (y no el reconocimiento o el apoyo)” (MIDEPLAN, 2001, p. 4). El vuelco hacia rasgos positivos —pero no reconocidos— de la población en pobreza se expresa en esta política que requiere confiar en la existencia de dichos recursos ignorados por los programas congregados en torno a la protección, que deben orientar a esta nueva generación de políticas sociales centradas en los recursos y capacidades.

“Con su esfuerzo y una oportunidad” se expresa el segundo eslogan del Programa Puente, que reemplaza al inicial: “Un puente entre la familia y sus derechos” que conserva un lenguaje más bien garantista. La administración de Piñera radicalizará este giro, estableciendo en los documentos una clara distinción entre un mínimo de prestaciones garantizadas (Seguridades) y un más amplio espacio de transferencias económicas sujetas a condicionalidades (Oportunidades)³, es decir, al compromiso de demostrar “esfuerzos” y “logros” (Ministerio de Desarrollo Social, 2013). El Plan Araucanía, por su parte, utiliza el eslogan: “invirtiendo en personas y oportunidades” (Gobierno de Chile, 2010), reforzando claramente los dos ejes de la matriz discursiva: el sujeto perfilado, con sus competencias activadas y habilitadas, y el campo de oportunidades en el cual debe desenvolverse y competir.

La administración de Piñera entrega la gestión de la política indígena regional a los gerentes de CorpAraucanía⁴, quienes a través del Plan Araucanía introducirán la idea de la “puesta en valor”. En un lenguaje fuertemente economicista, se habla directamente de “poner en valor la tierra mapuche” y, de modo indirecto, de poner en valor al sujeto mapuche que trabaja dicha tierra. Incluso “poner en valor su cultura” (Gobierno de Chile, 2010) pasa a ser un objetivo sistemático de los discursos oficiales que fluyen de esta matriz. En una línea abiertamente interpretativa, podríamos sugerir que para esta configuración discursiva el sujeto indígena es interpelado a reconocerse como un empresario cultural, un “emprendedor indígena” e, hilando más fino, con un marcado carácter de género, se interpela cada vez más a la mujer como “emprendedora indígena”, por la lectura que se hace de ésta como cuidadora y reproductora de saberes y prácticas culturales con valor (gastronomía, artesanía, platería, tejidos, etc.).

Pero también la comunidad indígena es interpelada a reconocerse como una empresa, como unidad económico-social dentro de un régimen empresarial, sobre todo a través de las conductas-proyecto moduladas a nivel de comunidad. Es la comunidad la que debe definir su proyecto colectivo y hacerse cargo de su implementación, por ejemplo, en la línea del turismo cultural que requiere una estrategia compartida de “marketing comunitario” (Gobierno de Chile, 2010) para alcanzar los efectos deseados por los expertos en desarrollo indígena. Explícitamente, el discurso oficial llama a “la lograr la activación de las comunidades organizadas” (Ministerio de Desarrollo Social, 2017, p. 15). La existencia y persistencia de relaciones sociales basadas en la confianza, la reciprocidad y la asociatividad, constituyen el capital social del mundo indígena que puede ser activado y direccionado positivamente para los fines del régimen empresarial comunitario. Por último, agregaríamos que la cultura común, las tradiciones y los valores compartidos, son interpelados a ser reconocidos como recursos, como riquezas en potencia para ser explotadas. Incluso, como bien ha visto Ortiz (2013):

El paisaje, las tradiciones, las festividades locales y el folklore se perciben ahora como productos que se pueden ofrecer en el mercado. Los recursos naturales como la flora y la fauna endémica, así como la gastronomía local, se convierten en los medios a través de los cuales las localidades rurales empobrecidas pueden insertarse en el libre mercado. De esta forma los elementos de la vida local que antes no se percibían como “productos” vendibles en el mercado, ahora se convierten en las promesas para obtener recursos económicos mediante los cuales sobrellevar las crisis provocadas por la dinámica de libre mercado. (p. 8)

Un sujeto indígena como emprendedor o empresario cultural, una comunidad indígena como etnoempresa y las prácticas culturales locales como recurso y mercancía para el mercado multiculturalista, pareciera ser la estructura de significado que emana de la configuración discursiva en cuestión. Para el neoliberalismo, el “indígena” no es incompatible con el desarrollo, como sostenía el discurso racista del siglo xx, solo se trata de gobernar adecuadamente el campo étnico para conducir correctamente la subjetividad indígena que pueda desenvolverse en los parámetros del mercado multiculturalista utilizando su capital humano y su capital social. Dadas todas estas intervenciones sobre el sujeto y sobre el ambiente que garanticen la inversión en sí mismos y la competencia, resultarán indígenas exitosos y no exitosos (tanto en la iniciativa individual como en la colectiva), dependiendo de la gestión que cada cual haga de sus recursos.

4 Conclusión

El análisis realizado sobre el corpus documental no pretende ser el único posible ni el más correcto. No obstante, consideramos que la exposición prolongada con los datos, la cantidad de fuentes revisadas (acá solo se incluyen referencias y citas de una parte muy reducida del corpus analizado), la rigurosidad del proceso, la triangulación y revisión de expertos durante el estudio, permite dotar a estas interpretaciones de un nivel importante de credibilidad. Se trata, al final de cuentas, de un ejercicio de aspiración abiertamente interpretativa.

Los resultados nos ofrecen una posible forma de leer la evolución de las políticas sociales en el marco de la postdictadura neoliberal chilena y de la adopción oficial del multiculturalismo. En función de estos tres discursos maestros: diferencia/reconocimiento, vulnerabilidad/protección y activación/oportunidades, es que podemos intentar captar con mayor detalle el desarrollo de una particular racionalidad de gobierno de las poblaciones que ya no requiere homogeneizar culturalmente para gobernar, sino que puede gobernar en la diversidad o, mejor dicho, gobernar a través de la diversidad. Las nociones de focopolítica y etnogubernamentalidad han mostrado ser particularmente provechosas para interpretar esta nueva dirección en el gobierno del campo social/étnico. El primero nos permite vislumbrar cómo la “población indígena” ha sido efectivamente el caso paradigmático de grupo focalizado, permitiendo poner en marcha las tecnologías de observación, conocimiento especializado e intervención diferenciada, utilizando el marcaje étnico como código básico de distinción. Respecto de la etnogubernamentalidad, estudios como este lo que nos permiten es precisamente avanzar en la comprensión de dicha racionalidad analizando sus enunciados y sus tecnologías. Creemos que el discurso que hemos denominado como de la activación/oportunidades es el que mejor expresa las nuevas rutas del gobierno de las poblaciones en el Chile neoliberal contemporáneo.

Pero la política social tampoco puede desconectarse de otras aristas del multiculturalismo chileno. En este sentido, la lectura de Loïc Wacquant (2009/2010, 2013/2015), Raúl Zibechi (2010) o Charles Hale (2004) —y su sugerencia de no desvincular el análisis de las políticas sociales de la política punitiva, pues constituyen estrategias diferenciadas pero que en el mundo contemporáneo apuntan genéricamente a las mismas poblaciones (pobres, inmigrantes, minorías étnicas, campesinos, indígenas)— resulta fundamental. Este brazo izquierdo de políticas sociales que se articula con un brazo derecho de política punitiva resulta fácilmente reconocible en el multiculturalismo chileno, como ha mostrado Claudia Zapata-Silva (2019) o Hale y Millamán (2006) con su “Era del Indio Permitido”.

La política social, por lo tanto, aparece jugando un rol bastante más protagónico que el que usualmente suele reconocerse dentro de la gramática multiculturalista, puesto que es precisamente a través de sus enunciados y tecnologías de intervención cotidiana que se invisibilizan las causas históricas y estructurales de la pobreza indígena, mientras se ofrecen entramados discursivos que refuerzan la vulnerabilidad y la falta de activación de capacidades del propio sujeto indígena, explicaciones que legitiman nuevas oleadas de políticas despolitizadoras y psicologizantes.

Pero fundamentalmente el análisis nos permite reconocer desde la política social un gobierno que no corresponde a la simple puesta en acción de un plan prediseñado, sino un juego mucho más complejo de pruebas y errores, ajustes e innovaciones. Nos parece que en ningún caso pueden reducirse las políticas sociales que llegan desde la década del 2000 a las comunidades indígenas como “simple asistencialismo”, puesto que no se trata de paliativos para enfrentar contingencias, ni tampoco expresiones clásicas del clientelismo rural (votos por favores). Nuestra lectura es que con el Programa Orígenes ya no se trata de políticas simplemente asistenciales, sino de tecnologías que pretenden algo más al intentar reformular desde una renovada comprensión neoliberal un rol activo, protagónico y responsable de los sujetos y organizaciones, en boga con los desarrollos de la gestión de empresas y organizaciones (una especie de management étnico). Toda la línea del programa Orígenes orientada al fortalecimiento de las capacidades internas de las comunidades y sus integrantes evidencia este giro.

Por último, la subjetivación neoliberal opera también a través de las políticas sociales que juegan un papel sistemático y persistente por construir un perfil de subjetividad del etnoemprendedor. Este es un rasgo característico de las políticas sociales neoliberales, que pretenden convertir los problemas sociales en problemas personales y las políticas en procedimientos de motivación y activación (Crespo y Serrano, 2011). Para este propósito resultan fundamentales las tecnologías de “puesta en valor”, que pretenden justamente “activar”, “impulsar”, “despertar” al sujeto indígena de su pasividad para que disponga de todos sus recursos humanos y comunitarios para gestionarse y valorarse empresarialmente para el mercado cultural.

No se trata, por lo tanto, que las nuevas políticas sociales de la activación/oportunidades apostadas en rol protagónico desde el Programa Orígenes a inicios del siglo xx dejen en el pasado los prejuicios coloniales que se imputaban a las políticas sociales asistenciales y de protección de grupos vulnerables. La colonialidad acá se expresa no tanto en una inferiorización biologicista ni en un mandato de homogeneización cultural hacia el indígena, sino en el imperativo de “activarse” y “ponerse en valor” a sí mismo, sus recursos, su cultura y sus relaciones comunitarias. En este marco, el papel de la política social multiculturalista es hacer que el “sujeto étnico” aproveche toda su energía y sus recursos para nadar exactamente en la misma dirección de la corriente predefinida, aun cuando se trate precisamente de que dicha corriente es la máxima expresión del contenido de un particular proyecto cultural neocolonial recargado.

5 Referencias