Athenea Digital. Revista de pensamiento e investigación social

Volumen 21, Número 1, 2021

Prácticas de vigilancia en la política asistencial ¿Vigilar para proteger?

Surveillance practices in the assistance policy ¿Watch to protect?

• Resumen
• Abstract

1 Introducción

Sin duda, resulta imprescindible tener una idea de la magnitud y de la rápida expansión
que ha experimentado el procesamiento de datos si queremos apreciar la aparición
de la vigilancia en todo su significado.
Y conocer en qué medida esta vigi­lancia afecta a las posibilidades y a las oportunidades
vitales de la gente debería redoblar los esfuerzos para ponerle freno. (Bauman y Lyon, 2013, pp. 9-10)

Las prácticas de vigilancia han sido un objeto clásico en las ciencias sociales. Recientemente, muchos trabajos han destacado el papel de las nuevas tecnologías en la creciente vigilancia en masa, es decir, aquella capaz de capturar a toda y cualquier persona (Lyon, 2016). Si bien la ciudadanía en su conjunto está siendo sujeto/objeto de vigilancia, ésta no es democrática: nos alcanza a todos y todas, pero no de forma igualitaria; como cuerpo social estamos bajo vigilancia, pero no por los mismos motivos ni en equivalentes registros ni tampoco a través de idénticos mecanismos. El artículo propone examinar la vigilancia poblacional auxiliada con sistemas de información en la política socioasistencial. Específicamente, exploro las prácticas de vigilancia asociadas a la reorganización de la política asistencial promovida por el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES). Es, entonces, objetivo de estas páginas examinar las prácticas de vigilancia destinadas a controlar, rastrear, clasificar, comprobar y observar sistemáticamente a las poblaciones, las prestaciones y el trabajo profesional involucrado en la política asistencial.

Si la vigilancia es una de las dimensiones institucionales de la modernidad a través de la cual las actividades de la población son supervisadas (Giddens, 1991) y si el análisis weberiano de la burocracia supo llamar la atención sobre las prácticas de vigilancia contenidas en los procedimientos burocráticos ¿será que la única novedad en este campo es la creciente sofisticación de la vigilancia gracias a la incorporación de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación? En las últimas décadas los estudios de vigilancia se consolidaron como un campo multidisciplinar de investigación dedicado a la comprensión de prácticas de rastreo, identificación y monitoreo (Lyon, 2016). Si bien es cierto que las sociedades modernas se constituyeron como sociedades de la información y la vigilancia, “parece haber poca comprensión pública sobre cómo la vigilancia es practicada hoy” aún ante el sostenido crecimiento de estos estudios en las últimas dos décadas (Lyon, 2016, p. 27). Estos estudios observan que el uso de metadatos no es un simple producto del avance tecnológico, sino que su uso se inscribe en abordajes específicos como la gestión del riesgo, la seguridad preventiva, la construcción de perfiles poblacionales y la definición de formas de categorización social. Bajo esta perspectiva los instrumentos y artefactos tecnológicos son producto de relaciones e intereses sociales negando, de este modo, el carácter neutral de la tecnología. Por lo tanto, capturar los contextos de producción de tecnología, así como las eventuales disputas en torno a sus usos sociales, es esencial para comprender su introducción en diversos ámbitos de la vida social. Desnaturalizar los usos sociales de los artefactos tecnológicos es el camino para comprender la trama construida en torno a las alteraciones de las prácticas de vigilancia, así como la racionalidad, sentido y propósito vehiculizados por su uso en la política socioasistencial.

En un primer momento, y luego de presentar el caso analizado, contextualizo las alteraciones de las formas de vigilancia asistencial en el marco de la reforma gerencial del Estado promovida a partir de la década de los noventa del pasado siglo. El objetivo de este apartado es mostrar cómo la reforma de la administración pública es resultado de un conjunto de factores políticos, económicos, sociales y culturales “por lo que es ingenuo e inútil enfocar técnica y aisladamente la utilización efectiva de recursos humanos y materiales para alcanzar objetivos” (Martínez Silva, 1999, p. 23).

En segundo lugar, examino las prácticas de vigilancia asistencial auxiliadas del uso de sistemas de información considerando los efectos esperados y los colaterales en el entendido de que su análisis global ha estado ausente en la literatura local sobre el tema.

Fuera de estas páginas quedan las funciones de vigilancia sobre el proceso de trabajo en la política socioasistencial que también se han visto metamorfoseadas por la introducción de innovaciones institucionales y tecnológicas.

2 Presentación del caso

El MIDES ha sido la principal innovación institucional del primer gobierno de izquierda en materia social. Su creación data de 2005 siendo Uruguay uno de los últimos países de América Latina en subirse a la oleada de ministerios y secretarías sociales que proliferaron desde los noventa. El organigrama del MIDES incluye la creación de la Dirección Nacional de Evaluación y Monitoreo (DINEM) con cinco divisiones: Monitoreo, Evaluación, Estudios Sociales y Trabajo de Campo, Observatorio Social de Programas e Indicadores y el Sistema integrado de información del Área Social.

Uruguay presentaba insuficiencias en su tradición en materia de monitoreo, seguimiento y evaluación de políticas sociales (...) aunque en la década de los 90´a impulso de organismos internacionales se ensayaron modalidades puntuales de evaluación de algunos de los nuevos programas sociales. Tampoco se contaba con sistemas de información que permitieran diseñar una estrategia de evaluación seguida en el tiempo. (MIDES, 2010, p. 21)

El MIDES, entonces, introduce en su organigrama las funciones de evaluación y monitoreo de la acción pública social siendo fiel al espíritu de época impulsor de la industria de la evaluación (Dubet, 2002/2006). La gerencialización del campo socio-asistencial se materializa en innovaciones tecnológicas e institucionales, siendo las funciones de identificación de usuarios, monitoreo y evaluación y vigilancia poblacional los principales motores de tal proceso. Son varios los componentes del conjunto de sistemas de información que sirven de base a las funciones de evaluación y monitoreo del MIDES. Por su alcance dedico atención al Sistema de Información Integrada del Área Social (SIIAS), creado para administrar e integrar la información relativa a prestaciones sociales del área pública.

El artículo 621 de la Ley 18719 de 2010 establece sus cometidos:

A) Generar un sistema interinstitucional de información integrada, que vincule datos de los distintos organismos, tanto de sus programas sociales como en su ejecución y sus respectivos beneficiarios.

B) Proporcionar a decisores, gestores e investigadores una visión integrada de la política social y su alcance, al mismo tiempo que posibilitar la elaboración y el desarrollo de planes estratégicos en el campo de las políticas sociales.

C) Establecer los estándares necesarios para la articulación y coordinación de las diferentes instituciones que realizan políticas sociales integradas al sistema desde la perspectiva de un intercambio sistemático y permanente de información.

D) Contribuir a mejorar la definición de la población objetivo y la implementación de programas sociales.

E) Modernizar los procesos informáticos de las diferentes dependencias para la entrada, modificación, análisis y evaluación de la información, aumentando la eficacia en la implementación de programas sociales.

F) Facilitar el acceso de la ciudadanía a la información pública, con el objetivo de mejorar la atención al ciudadano a través de herramientas de gestión de información social.

G) Resguardar los datos personales incorporados al SIIAS según lo dispuesto por la Ley N° 18.331, de 11 de agosto de 2008.

En el documento “De la emergencia a la equidad: cuatro años de políticas sociales” (MIDES, 2010) se presenta al SIIAS cuando aún estaba en su etapa embrionaria. El objetivo fue construir un sistema que integrara y permitiera:

Compartir información de personas, programas sociales y beneficios otorgados por el sistema de protección social del Estado de una forma completa y uniforme. El sistema deberá proporcionar, por un lado, información de tipo operativa referida a ciudadanos individuales, grupos de ciudadanos (por ejemplo, grupo familiar), y su relación con programas y prestaciones sociales, y por otro lado, información de indicadores y estadísticas, que se utilizará entre otros usos, para la evaluación y planificación de los diferentes planes, programas y políticas sociales. (MIDES, 2010, p. 23)

El SIIAS fue construido para contar con un registro único de beneficiarios y que, a su vez, posibilitara el control de los recursos asignados y el seguimiento de la población asistida a través de conexiones automáticas a las bases de datos de los organismos proveedores. La información puede consultarse a través de registros individuales y a nivel estadístico. El documento de identidad es el instrumento que da unidad a distintos sistemas de información que están al servicio de la gestión y la administración permitiendo la individualización de usuarios y sus trayectorias, el seguimiento poblacional, el control de recursos, etc.

3 Reforma gerencial del Estado: la centralidad de la información

Es indiscutible la necesidad de toda administración de apoyarse en los desarrollos científicos y tecnológicos para calibrar sus acciones. A las ciencias sociales les cabe la reflexión acerca del carácter pretendidamente neutral o controversial de los productos de estos desarrollos y los efectos materiales y simbólicos de sus usos sociales. Para ello, resulta fundamental situar la emergencia sociohistórica de estas formas más recientes de vigilancia, pues el desarrollo tecnológico es solo una condición de posibilidad que por sí sola no basta para su comprensión. En ese sentido, la introducción de nuevas prácticas de vigilancia, cada vez más sofisticadas y exhaustivas por obra de sus soportes tecnológicos, es intrínseca a los sucesivos intentos de reformar la institucionalidad pública.

Desde los años ochenta y con mayor énfasis a partir de los noventa del siglo XX la reforma del Estado marcó buena parte de la agenda política. La reforma gerencial del Estado se encuadra en los principios y orientaciones formulados por el enfoque de la “Nueva Gestión Pública” (NGP). El término fue introducido por académicos del Reino Unido durante la década de 1980 en pleno gobierno de Margareth Tatcher como parte de un paquete que intentó hacer del servicio público algo similar al mundo comercial, mejorando su eficiencia mediante la utilización de modelos de gestión del sector privado (Mariatti y Vecinday, 2018).

En América Latina encontramos en el documento “Una nueva gestión pública para América Latina” (Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo - CLAD, 1998) las recomendaciones y medidas a adoptar para introducir la administración gerencial al interior del Estado.

El origen de este proceso tuvo lugar cuando el modelo de Estado montado por los países desarrollados en la postguerra, propulsor de una era de prosperidad sin precedentes en el capitalismo, entró en crisis hacia fines de la década de 1970. (CLAD, 1998, p. 7)

El CLAD, emisor del documento, es un organismo público internacional de carácter intergubernamental creado con respaldo de la Asamblea General de las Naciones Unidas con el objetivo de constituir una entidad regional centrada en la modernización de las administraciones públicas. Su misión es promover el análisis en torno a la reforma del Estado y la modernización de la Administración Pública “mediante la organización de reuniones internacionales especializadas, la publicación de obras, la prestación de servicios de documentación e información, la realización de estudios e investigaciones y la ejecución de actividades de cooperación técnica entre sus países miembros y proveniente de otras regiones” (CLAD, 1998, Misión) Uruguay es país miembro del CLAD y la Oficina Nacional del Servicio Civil (ONSC), cuya misión es participar activamente en el fortalecimiento institucional del Estado, es la entidad gubernamental de contacto del CLAD con Uruguay.

El documento mencionado fue aprobado en 1998 por el Consejo Directivo del CLAD como un documento doctrinario. En sus páginas se explicita el diagnóstico del Centro sobre la crisis de nuestros Estados, así como las sugerencias para su reforma.

En este marco, el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD), cuya misión es la de colaborar con la difusión y el debate de las ideas y las prácticas sobre la reforma del Estado, en particular de la Administración Pública, tiene un papel estratégico que cumplir: promover la reforma gerencial del Estado latinoamericano. (1998, p. 9)

Desde aquel entonces se fue construyendo el discurso sobre la necesidad de reformar el Estado y modernizar la administración pública. Pero la reforma del Estado está ocurriendo, aunque, quizás, no con la intensidad y el ritmo deseado por sus promotores locales y foráneos que nunca se cansan de subrayar su necesidad como si aquello no estuviera aconteciendo.

Desde el punto de vista de la administración pública, el análisis de este proceso de reforma no puede eludir el debate acerca de “primero, lo que el gobierno puede hacer legítimamente y bien, y segundo, cómo puede hacer estas cosas apropiadas con la mayor eficiencia posible y con el menor costo posible de dinero o de energía” (Wilson, 1999, p. 73). Esta controversia es, antes que nada, política y, por ende, no es neutral respecto a la distribución del poder en una sociedad —más bien tiende a reproducirla— contrariamente a lo que pensó el propio Woodrow Wilson cuando buscó la respuesta en la pretendida neutralidad política de la administración científica.

La reforma gerencial del Estado responde a la preocupación de Wilson (1999) acerca de qué tiene que hacer el Estado (legítimamente y bien) y cómo hacerlo (con mayor eficiencia y el menor costo posible). Con este propósito, la reforma gerencial promueve la transferencia de aquellas actividades que no se consideran de exclusividad estatal. Parafraseando a Luc Boltansky y Éve Chiapello (2002), el Estado “moderno” se “descrema” en un proceso isomorfo al de la empresa “moderna” que también se “descrema” mudando su naturaleza y las formas de organización del trabajo. Veamos, en palabras del último director de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) en la era “progresista”, cuál parece ser uno de los criterios de “descreme” o adelgazamiento del Estado: “El Estado tiene un rol a jugar en lugares donde el mercado tiene fallas y no logra solucionar ciertas situaciones. Ahí tiene que haber una intervención pública.” (Garcia, 2015). Un Estado “descremado” que pareciera haber encontrado en la relación con el mercado un criterio central de demarcación para sus intervenciones “legítimas” y “eficientes”.

El CLAD hace suya la propuesta de “Estado Red” de Manuel Castells (1998), entendiendo que es el formato más adecuado para un Estado en la era de la información. Un Estado que requerirá del uso sistemático de redes informáticas y de telecomunicaciones avanzadas. Además del control de metas y su uso a posteriori, la información es el requerimiento básico para el desarrollo de las restantes funciones de control de costos, de competencia administrada o por cuasi mercados y para el control social (p. 16).

La “Administración Pública Gerencial” propuesta por el CLAD buscará controlar los resultados de las acciones en vez de su adecuación y apego a las normas y los procedimientos, característica típica del modelo burocrático weberiano. Justamente de esta característica se deriva la relevancia de la captura y gestión de la información. En otras palabras, a diferencia del modelo a “ser superado” que evaluaba las prácticas según su adhesión a los procedimientos establecidos, el modelo gerencial las evaluará de acuerdo a sus resultados, demandando para su realización del desarrollo de funciones de control, evaluación y monitoreo. Para el CLAD, la evaluación del desempeño burocrático sirve para el logro de las metas propuestas y también para hacer uso del control a posteriori de los resultados como instrumento de aprendizaje organizacional. Esta función responde al “principio de retroacción en la gestión” que permite asegurar los efectos de aprendizaje y corrección de errores de las organizaciones (Castells, 1998).

No solo el CLAD ha alimentado este proceso de reformas de la administración burocrática tradicional a la gerencial disponibilizando diagnósticos y sugerencias. Como fuera dicho, los últimos gobiernos han dado continuidad a los procesos de reforma promoviendo, entre otras medidas, la introducción de un nuevo enfoque presupuestal en diálogo con diversos organismos multilaterales (Banco Interamericano de Desarrollo, fundamentalmente, Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos y Banco Mundial)¹. En este marco se insertan los esfuerzos por introducir la denominada reforma presupuestal orientada por resultados o evidencias institucionalizada en el Programa de Fortalecimiento de la Gestión Presupuestaria (PFGP). Este cambio de orientación en la lógica presupuestal exige, a su vez, el despliegue de pequeñas reformas concomitantes siendo dos de ellas privilegiadas para comprender las funcionalidades de las actuales prácticas de vigilancia: el avance hacia la formulación de objetivos y metas claros y medibles y el desarrollo de sistemas de información y monitoreo (Siegenthaler y Zanetti, 2012). Al respecto, el representante del BID en Uruguay subrayó la colaboración del Banco en la estrategia de mejora de la gestión pública que “ha tenido como uno de sus ejes centrales el desarrollo de sistemas de información” (Doyle, 2017)

Las cuatro dimensiones de la reforma fueron señaladas por quien fuera el último Ministro de Economía de la “era progresista”, el Cr. Danilo Astori (“Astori consideró que reforma del Estado aún está pendiente”, 2016): institucional, formación de recursos humanos, incorporación de tecnología de la era digital y gestión. Dimensiones interrelacionadas que se ponen en juego también en la introducción de prácticas de vigilancia a cuyo influjo se fomentan cambios institucionales y tecnológicos, se demandan nuevos saberes y capacidades y se organizan nuevas formas de gestión de la acción púbica. Mejorar la calidad del gasto fue subrayado como un aspecto central en la reforma de la gestión. En ese sentido, de la introducción de prácticas de vigilancia apoyadas en el uso de las nuevas tecnologías de la información, se espera alcanzar mayor eficiencia del gasto al menor costo posible.

En particular, las medidas destinadas a introducir la lógica del presupuesto orientado por resultados transportan un conjunto de alteraciones apoyadas en las crecientes posibilidades ofrecidas por las nuevas tecnologías de la información: establecer objetivos y metas medibles, y construir sistemas de información y monitoreo.

En el marco de la gerencialización de la administración pública, las prácticas de vigilancia son transformadas y sus funciones y virtudes son ponderadas convirtiendo la información en un fetiche. Fetiche que contribuye con dos grandes conversiones: asimilar (o reducir) la gestión de la acción pública a la gestión de la información (captura, almacenamiento y tratamiento) y confundir información con conocimiento.

En síntesis, si no descuidamos el contexto, estamos en condiciones de afirmar que los cambios en las prácticas de vigilancia no responden solamente, ni siquiera principalmente, a las oportunidades ofrecidas por el acelerado desarrollo tecnológico que marca nuestra época. No es posible desconocer que la reforma gerencial que impulsa estas nuevas prácticas de vigilancia es hija del pensamiento y la propuesta neoliberal para superar la crisis de los Estados Sociales. Sin embargo, Luiz Carlos Bresser-Pereira (2010) —quien fuera uno de los redactores del documento “Una nueva gestión pública para América Latina” del CLAD (1998)— rechaza la asociación entre reforma gerencial e ideario neoliberal. Concibe la reforma gerencial como respuesta administrativa a la consolidación y el crecimiento del Estado Social. Para el autor, la reforma gerencial fue asociada al ideario neoliberal solo por compartir un mismo momento histórico. Más específicamente, afirma que la reforma gerencial se comporta como estrategia defensiva del Estado Social ante la ofensiva liberal: “Para que o Estado Social se mantivesse legitimado em face da ofensiva neoliberal era necessário tornar suas ações substancialmente mais eficientes. Era necessário proceder à Reforma Gerencial” (p. 114). Señala que, contrariamente a lo expuesto por algunos críticos, la gerencialización de la administración pública es adoptada por partidos de diferentes orientaciones ideológicas. La “institucionalización del neoliberalismo” (Laval y Dardot, 2013, p. 235) es clave para comprender cómo las políticas llevadas adelante por gobiernos que se dicen de izquierda son tan parecidas a las promovidas por la derecha. Será Loïc Wacquant (2010) quien interpretará estos parecidos como expresión del despliegue de un proyecto neoliberal trasnacional mediante la alianza de los organismos internacionales con la alta nobleza estatal local.

4 Caracterización y efectos de las nuevas prácticas de vigilancia

Las prácticas de vigilancia sirven al gobierno y, para el desarrollo de sus funciones, gestionan información de forma sistemática sobre aquello que es vigilado para ser gobernado. Gobierno entendido en su comprensión foucaultiana, es decir, como respuesta a la interrogante de cómo dirigir la riqueza, los bienes y las conductas de individuos, grupos y poblaciones o, en otros términos, cómo estructurar el campo de acción posible de los otros e “individualizar los peligros”, o sea, identificar de dónde vienen, en qué consisten y cuál es su intensidad (Foucault, 1991).

El papel desempeñado por la introducción de mecanismos digitales de registro y tratamiento de la información en la alteración de las prácticas de vigilancia es innegable. Estamos frente a prácticas que no son nuevas, que pueden rastrearse en la historia del Estado moderno y que son fuente del acervo de los saberes del Estado, pero cuya transformación cuantitativa, posibilitada por el desarrollo tecnológico, muta su naturaleza. José-David Carracedo observa que asistimos a un “cambio radical” (2002, p. 446) porque, con la introducción masiva de ordenadores, los factores que limitaban la “capacidad de vigilancia” (el volumen de ficheros del sistema, su grado de centralización, la velocidad de flujo entre puntos del sistema y el número de puntos de contacto entre el sistema y el sujeto) dejaron de operar como tales.

Diversos factores contribuyeron, en el caso uruguayo, al desarrollo regular de los sistemas de información. En primer lugar, vale recordar que el MIDES fue creado en 2005 y dentro de sus cometidos se incluye:

Diseñar, organizar y operar un sistema de información social con indicadores relevantes sobre los grupos poblacionales en situación de vulnerabilidad; diseñar, organizar y administrar un sistema de identificación, selección y registro único de los núcleos familiares o individuos habilitados para acceder a los programas sociales. (Ley No. 17866, Art. 4)

Cumplir este cometido favoreció la emergencia de nuevos factores que estimularon la creciente incorporación de sistemas de información: el surgimiento de comunidades académico-profesionales con experticia en la gestión de información y la producción de datos, la introducción de mecanismos de evaluación de resultados (“presupuestos por resultados“) —aspecto que fuera analizado en la sección anterior— y el desarrollo de la asistencia social, fundamentalmente, bajo la forma de transferencias de renta condicionadas (Canzani y Cancela, 2015).

Detengámonos en este último factor: la estrecha relación entre la proliferación reciente de sistemas de información en América Latina y la implementación de programas de transferencia de renta condicionada (PTRC). La focalización y el control de condicionalidades son dos de los atributos de estos programas que más coadyuvaron a la expansión de sistemas de información, evaluación y monitoreo. Los sistemas de información son base para el desarrollo de tareas de vigilancia que permitirán cumplir con las funciones de (i) selección de destinatarios o focalización; (ii) seguimiento y monitoreo de la ejecución; (iii) evaluación de resultados; (iv) aprendizaje organizacional o “principio de retroacción en la gestión”; (v) control de los procesos de trabajo; (vi) control de las condicionalidades; (vii) identificación y georreferenciación de los individuos y hogares destinatarios de las prestaciones asistenciales; y (viii) mapeo de los servicios. Es en ese sentido que, para el desarrollo de estas funciones, se vuelve un requisito previo el establecer un régimen de visibilidad de estas poblaciones bajo el argumento de que el control social de estos datos representa una contribución a la eficiencia de la política pública.

Para identificar a la población destinataria del Plan de Atención a la Emergencia Social (PANES) —primer programa de transferencias implementado por el primer gobierno de izquierda— se construyó el Índice de Carencias Críticas (ICC). Este mecanismo de focalización permitió, concomitantemente a la identificación de la población destinataria, la conformación de un banco de datos alimentado por el trabajo de los operadores de campo para el despliegue de funciones de monitoreo y vigilancia. La información relevada por el ICC es utilizada “como criterio para actualizar prestaciones o bien para el acceso a nuevos programas sociales focalizados” (MIDES, 2011, pp. 304-305). De este modo, el ICC es promovido como la “principal herramienta de focalización de los planes y programas sociales del Estado uruguayo” (MIDES, 2013, p. 27). Actualmente el ICC es el mecanismo de acceso a la oferta de programas sociales del MIDES. La reestructura ministerial de 2012 supuso una revisión de las formas y la organización del trabajo e “implicó la tecnificación de los procedimientos para la georreferenciación de los hogares, la informatización del revelamiento de datos y la interoperabilidad entre distintos sistemas de información” (MIDES, 2013, p. 109).

Pero, además de estas funciones manifiestas, los sistemas de información producen otros efectos no tan evidentes, tal como sucede con casi cualquier artefacto tecnológico. Bien advierte David Lyon (Bauman y Lyon, 2013) que, en la misma medida en que nuestra vida cotidiana se vuelve más transparente para los organismos que nos vigilan, nuestro conocimiento sobre cuáles son las actividades de estos organismos se vuelve más opaco. Analizar los efectos colaterales de estos sistemas es un camino para disminuir su opacidad. La idea de colateralidad sugiere que los “efectos positivos asumidos y los supuestamente negativos se dan de manera paralela, y por esta razón cada aplicación consciente y expresa de cualquier técnica nueva produce (al menos en principio) una nueva área de fatalidades que antes no se habían producido” (Bauman y Lyon, 2013, p. 105).

La vigilancia fabrica clasificaciones sociales construyendo un mundo de “desventajas acumulativas” mediante la producción de flujos poblacionales a los que se les ofrecerá un trato diferente. La “sospecha categorial” (Marx Apud Carracedo, 2002, p. 448), es decir, la eventualidad de ser encontrado “culpable” de poseer ciertas características, integra el listado de desventajas acumulativas. Vemos, entonces, la riqueza de integrar al análisis las funciones instrumentales y las simbólico-expresivas de las prácticas de vigilancia para alcanzar una comprensión más acabada de su despliegue: “Conclusiones, juicios y veredictos se toman basándose en esta información, sin que sea contrastada con el individuo afectado” (Carracedo, 2002, p. 448).

La construcción de un sistema de evaluación y monitoreo respondió a la necesidad de contar con insumos para la toma de decisiones en materia de políticas sociales, para formular nuevas políticas o redireccionar las existentes, responder a demandas de información específicas, y compartir información con otros organismos y con la ciudadanía (Canzani y Cancela, 2015). En ese sentido, llama la atención la acumulación de un sinnúmero de informaciones descriptivas de la casuística, información no disociada de sus titulares que documenta las miserias de familias e individuos beneficiarios de prestaciones socioasistenciales. ¿Será que esta vigilancia reproduce la inquietud de Hayek (2008) cuando cuestiona el derecho de aquellos que dependen de la comunidad para “gozar indefinidamente de las mismas libertades que los demás”? Bien señala Zygmunt Bauman (Bauman y Lyon, 2013, p. 65) que el modelo panóptico sigue vivo pero, lejos de ser la estrategia fundamental, se reserva para las partes “inmanejables” de la sociedad:

Las prácticas que se inspiran en el esquema panóptico se limitan a los lugares con humanos clasificados como inútiles, y pura y simplemente ´excluidos´ y donde la incapacitación de los cuerpos, más que su aprovechamiento para un trabajo útil, es el único objetivo.

Población ingobernable es la que ocupa las partes “inmanejables” de la sociedad. Entiendo por población “ingobernable” a aquella que, en términos de Mary Douglas (1996, p. 10), define por sí misma sus normas de riesgo razonable, permaneciendo más o menos por fuera de un campo de visibilidad (y vigilancia) institucional: “cuanto más aislada está una persona, cuanto más débil y dispersa es su red social, menos sujetas están sus decisiones al escrutinio público, y más define él mismo sus propias normas de riesgo razonable”. Los ingobernables son los “aislados”, los “desesperanzados”, los que “no golpean las puertas de las instituciones”. Aquellos que se encuentran en los bordes de la sociedad; son quienes no se “exponen” a los discursos institucionales de normalización porque ni siquiera se convierten en beneficiarios de los servicios sociales permaneciendo más o menos ajenos a los esfuerzos por inscribirla en un campo de visibilidad (Vecinday, 2010). La preocupación contemporánea por la población ingobernable actualiza la vieja preocupación de principios del siglo XIX en torno a la carencia material pero fundamentalmente a la baja adhesión de los pobres a los valores dominantes de la sociedad (Morás, 2000). Los sistemas de control y vigilancia operan sobre el ejercicio del mandato de “elegir libremente”. No todos pueden “elegir libremente” pero no porque este mandato reconozca la sujeción del individuo a cadenas materiales sino porque, como sostiene Douglas (1996), las instituciones deben ofrecer normas de riesgo razonables para aquellos que ocupan lugares sociales problemáticos (respecto a su relación con el mundo del trabajo y sus problemas de reproducción).

Se construirán sistemas de control y de evaluación de la conducta, con medidas que condicionarán la obtención de recompensas y la evitación de castigos. La expansión de la tecnología evaluativa como modo disciplinario se basa en el hecho de que cuanto más libre de elegir es, supuestamente, más es preciso vigilar y evaluar al individuo calculador. (Laval y Dardot, 2013, p. 219)

Al sospechar de la capacidad de la población ingobernable para establecer por sí misma normas de riesgo razonable, las instituciones “construirán sistemas de control y de evaluación de la conducta, con medidas que condicionarán la obtención de recompensas y la evitación de castigos” (Laval y Dardot, 2013, p. 219) circunscribiendo normativamente el mandato de ser libres. Estos sistemas de control y evaluación de la conducta no tienen como finalidad única ni tampoco principal la promoción de una lógica punitiva disciplinar, sino que, en primer lugar, son “productos de predicción” que contribuyen con la finalidad de producir predicciones sobre los comportamientos humanos futuros (Zuboff, 2020).

Las actuales prácticas de vigilancia, además de generar las condiciones para la desresponsabilización de los vigilantes sobre las consecuencias de sus acciones (Bauman y Lyon, 2013) también vuelven posible el hacer cosas a distancia sin la copresencia de vigilante y vigilado —que exigía el panóptico de Bentham— para desplegar efectos de corrección comportamental. Tal es el caso de los PTRC en los que la preservación de la prestación asistencial está sujeta a la verificación de condicionalidades impuestas a sus receptores. Aquí podemos observar uno de los rasgos de las actuales formas de vigilancia: la posibilidad de promover la modificación de comportamientos sin la mediación de una relación interpersonal fijando estímulos o incentivos para que los vigilados mantengan la recompensa (en este caso, la prestación asistencial) y eviten ser castigados (con su retiro o suspensión).

Dante Avaro (2017, p. 258) acuñó la expresión “trazabilidad ciudadana” para designar “una modalidad de gobernanza que utilizan los decisores públicos para realizar actos autoritativos”. Afirma que trazar “no sólo consiste en identificar, clasificar, catalogar, archivar y almacenar, sino también relacionar, disponer, ubicar, vigilar y prestar atención a lo largo del tiempo a aquello que fue anteriormente identificado” y agrega que “la existencia y viabilidad de la trazabilidad depende de su capacidad para enlazar múltiples sistemas de vigilancia, módulos y tecnologías disponibles, de tal forma que, a mayor cantidad de esferas de vigilancia, más potente y efectiva se vuelve”. Avaro analiza el caso argentino en el que también se utiliza el documento de identidad como código exclusivo para unificar la información del conjunto de bases. La trazabilidad ciudadana permitiría el cruce de la información almacenada con fines de protección social con la información con fines de seguridad u otros a través de este conector único. De hecho, recientemente los servicios de seguridad del Estado han reclamado insistentemente su necesidad de aprovechar estas bases de datos para mejorar la información que disponen para el combate a la delincuencia acusando a la “mano izquierda” de negarle esta posibilidad:

La Policía no accede a determinada información que tiene el Mides porque dicen que es reservada. No accedemos a información (...) que nos permitiría contextualizar y ver el perfil de la gente con la que estamos tratando. Saber cuántos estudian, cuántos están registrados en el Banco de Previsión Social y podemos saber cuántos están afuera del sistema. No quiere decir que todos sean violentos, pero nos da una idea del crecimiento, pero eso no funciona. Allí hay problemas en el primer nivel de socialización, que es la familia. Luego no van a estudiar. Tienen generaciones de familiares con antecedentes. Y allí está el mayor nivel de reproducción. Un día los marginados van a ser mayoría. ¿Cómo vamos a contenerlos? (“Layera dijo que el Mides, el BPS y la ANEP no brindan información clave para capturar delincuentes”, 2018, párr. 3)

Las suspicacias sobre un posible pasaje de información de los beneficiarios del MIDES al Ministerio del Interior preceden a estas declaraciones que sólo amplifican aquellos temores. A título de ejemplo, menciono un episodio que tomó estado público en 2016 a instancias de un equipo de profesionales que recorrieron los tránsitos institucionales previstos y no obtuvieron respuestas para comprender qué había sucedido. De los Santos (2016) en La Diaria del 2 de mayo bajo el título “El Mides lo llevó preso” y Cordo (2016) en el artículo “Caballos de Troya publicado en Brecha del 5 de mayo se hicieron eco de la noticia. Las notas cuentan cómo la policía detuvo a un joven requerido en un procedimiento dudoso, luego de que sus datos fueran documentados por un equipo de trabajo del Mides cuando su familia tramitaba una prestación económica destinada a la compra de alimentos. Más reciente es el caso de un ciudadano cuyos antecedentes penales fueron publicitados luego de haber denunciado en la prensa que el Mides no ofreció alternativas que, a su entender, contemplaran su situación.

Sin embargo, el cruce de información entre los Ministerios del área social y la institucionalidad responsable de garantizar el orden social, trasciende a la preocupación por una eventual “violación” de los derechos ciudadanos. El intercambio de datos parece responder al uso de la vigilancia como recurso para el gobierno de las poblaciones alejadas o precariamente integradas al mundo del trabajo y que, por esa condición, suelen estar atravesadas por intervenciones asistenciales pero también punitivas. Es en el tratamiento de los datos que la política pública penal y la asistencial ofrecen a estas poblaciones donde observamos el proceso, ya señalado por Robert Castel (2004) entre otros, a través del cual las preocupaciones por la seguridad social se desplazan hacia las inquietudes de la inseguridad social problematizada como cuestión criminal. Diez días después de las declaraciones del Jefe de Policía en mayo de 2018, el Presidente de la República conformó un organismo central con participación de la Fiscalía de la Nación, el Ministerio del Interior, el Banco de Previsión Social (BPS), la Agencia de Gobierno Electrónico y Sociedad de la Información y del Conocimiento (AGESIC) y el MIDES.

El presidente encomendó a la Prosecretaría de la Presidencia, al Ministerio del Interior y la Fiscalía la creación de un “centro operativo de violencia criminal” en el que se reunirán datos de la situación delictiva del país. Por su parte, el BPS, el MIDES y ANEP deberán cruzar sus datos con este centro operativo. AGESIC dará la infraestructura para la creación de estas bases de datos (“El mensaje de Vázquez a su gobierno: pidió más compromiso con la seguridad”, párr. 7)

La izquierda en el gobierno ha reproducido un discurso que “prioriza la responsabilidad individual, los dispositivos de vigilancia y fichaje, la supervisión individualizada y la punición al desvío como tratamientos a las secuelas actuales de la cuestión social, hoy definidas en términos de inseguridad” (Pérez, 2017, p. 365).

Este panóptico que vigila para volver gobernables a los ingobernables se rige por una normativa especial para la protección de los datos personales.

El SIIAS puede prestar servicios de información a otros Organismos. Esto permite por ejemplo simplificar los procesos de selección y otorgamiento de beneficios sociales a hogares en situación de vulnerabilidad (…) Todo esto en el marco de la normativa vigente en materia de protección de datos personales. (DINEM, 2013, p. 27)

Detengámonos en esta salvaguarda normativa sobre los datos personales. Sin ser especialista en la materia se advierte un tratamiento diferente de las informaciones almacenadas en las bases analizadas respecto a lo establecido en la Ley 18331 de protección de datos personales y acción de “habeas data”. De la revisión de la regulación sobre la protección de datos personales encontramos elementos que nos permiten avanzar en la identificación y examen del tratamiento específico que recibe la información acumulada con objetivos de protección social. La Ley 18331 establece, en su primer artículo, que el derecho a la protección de datos personales es un derecho humano. En su artículo 3 define sus ámbitos de aplicación:

Las bases de datos “creadas y reguladas por leyes especiales” quedan por fuera de su ámbito de aplicación² siendo el SIIAS un ejemplo de ello (creación por artículo No. 621 de la Ley 18719). El decreto presidencial de abril de 2012 que regula el funcionamiento del SIIAS establece sus particularidades y excepcionalidades respecto al régimen general de protección de datos aprobado por la Ley No. 18.331. El registro y tratamiento de los datos personales de los receptores de prestaciones socioasistenciales está regulado por una normativa especial tal como lo prevé el inciso C del artículo referido. Efectivamente, el decreto de regulación del SIIAS se aparta de la normativa general de protección de datos. Veamos algunos apartamientos que considero fundamentales a efectos de caracterizar la particularidad de la normativa sobre la vigilancia con fines de protección social.

A) Sobre el “previo consentimiento informado”, la Ley 18331 establece que la condición de licitud del tratamiento de datos personales deviene del consentimiento libre, previo, expreso e informado del titular. Los datos recabados para el ejercicio de las funciones del Estado constituyen la excepción. Por su lado, el decreto regulatorio del SIIAS establece que la comunicación de datos personales no requerirá consentimiento informado de sus titulares “aún tratándose de datos sensibles. Tampoco requerirá consentimiento informado la comunicación de datos personales realizada por el MIDES a otras instituciones públicas (estatales o no)”.

B) Sobre los derechos del titular de la información.

Respecto al derecho del titular de la información frente a la recolección de datos, la normativa general dispone que:

En el caso del SIIAS, al no requerirse el consentimiento informado del titular de los datos, éste no goza de ninguno de estos derechos.

También está consagrado el derecho de acceso a la información en el artículo 14 de la normativa general. El titular de datos personales puede acceder a la información disponible sobre sí mismo. El artículo 15 reconoce el derecho de rectificación, actualización, inclusión o supresión de datos al constatarse error o falsedad o exclusión en la información.

El decreto de regulación del SIIAS es bastante más escueto respecto a los derechos de los titulares de los datos. Establece el derecho del titular para acceder a la información, a su actualización, rectificación, inclusión, supresión e impugnación de valoraciones personales de acuerdo al capítulo III de la Ley 18331 y agrega que el MIDES establecerá las formas de dar cumplimiento a este derecho.

C) Sobre el principio de veracidad.

El principio de veracidad de la ley 18331, además de establecer que los datos deben ser veraces, adecuados y ecuánimes, advierte que no deben ser excesivos en relación con la finalidad para la cual se hubieren obtenido. De esta forma, el principio de veracidad se asocia al principio de finalidad. Entonces, estamos en condiciones de retornar a la inquietud del ¿para qué acumular información sensible no disociada de su titular? ¿para qué los saberes del Estado acumulan informaciones descriptivas de la casuística no disociada de sus titulares?

La opacidad de la operativa de las prácticas de vigilancia asentadas en sistemas de información que señala Bauman (2013) también deviene de su regulación normativa. Estamos frente a un régimen de protección de datos particular dirigido a la recopilación, registro y tratamiento de la información de prestaciones sociales y sus receptores. Queda ilustrada la particularidad y las excepcionalidades del registro y tratamiento de la información de las poblaciones beneficiarias de prestaciones sociales respecto a otros tipos de bases de datos.

En síntesis, y como bien señalan Bauman y Lyon (2013), no se trata simplemente de un problema individual de ataque a la privacidad sino de un problema que nos afecta como ciudadanos —aunque no en la misma medida— colocando ciertos dilemas éticos y políticos. Estos dilemas son más “sensibles” cuando analizamos las formas de vigilancia incorporadas en las políticas cuyo propósito es mejorar el “bienestar” de los pobres sometiéndolos a una forma de vigilancia punitiva (Wacquant, 2010) y predictiva. Las cadenas de vigilancia construidas en base a la posibilidad de compartir datos deberían inquietarnos al punto de sospechar un tanto más de los vigilantes detrás de las bases y un tanto menos del vigilado, individualizado, identificado y georreferenciado. E inquietarnos no porque este sea el resultado del abandono de la política social por parte de gobiernos permeados por la propuesta neoliberal hacia estos sectores —resultado registrado por Wacquant en su examen de la doble regulación de la pobreza en Estados Unidos— sino por la amenaza de indiscriminación institucional entre la asistencia y el castigo que fuera edificada a lo largo del siglo XX. De este modo, la criminalización de la pobreza no sólo está asentada sobre la política punitiva sino también en el uso de estos nuevos campos documentales, fuertemente apoyados en las nuevas tecnologías de la información y la comunicación, para desplegar prácticas de vigilancia sobre los pobres, considerados como “potenciales” criminales o como un riesgo para los privilegiados de la era neoliberal.

5 Conclusiones

En los párrafos introductorios señalaba la relevancia de capturar los contextos de producción de tecnología, así como las eventuales disputas sobre sus usos sociales como forma de dar cuenta de su carácter no neutral. En ese sentido, no podemos olvidar que el desarrollo de estas alteraciones tecnológicas coincide con el impulso de transformaciones estructurales de corte neoliberal que toman como centro al Estado: la reforma gerencial es producto de aquel contexto y sigue siendo parte de los “pendientes” reclamados por la derecha y parte de la izquierda.

En esta coyuntura sociohistórica también se ha impulsado cierta reingeniería de la política asistencial en la cual las funciones de vigilancia se ven alteradas. Como vimos, el encantamiento con las posibilidades ofrecidas por las tecnologías de la información tiende un velo que dificulta la identificación de las amenazas y los riesgos que la tradición del pensamiento social ha colocado sobre la intrusión de los poderes del Estado. Las bondades de estos sistemas para almacenar datos, planificar acciones y contribuir a la transparencia de lo social, resumida en la expresión vigilar para proteger, son destacadas como un valor que pareciera justificar el descuido sobre los efectos deseados y no deseados y los daños colaterales de la ampliación de los saberes de Estado mediante las prácticas de vigilancia. Vimos que la modernización del Estado, asimilada a la adopción de mecanismos gerenciales en la administración pública, ha sido promovida por diversos organismos junto a sus élites locales aliadas. La jerarquización de los parámetros de eficiencia, la emergencia de una nueva institucionalidad, el énfasis en la evaluación de resultados y el monitoreo de procesos, los requerimientos de saberes y agentes profesionales que, tradicionalmente, no han estado asociados a las intervenciones asistenciales, etc. son indicativos de la institucionalización de una modalidad de asistencia gerencial cuyos rasgos ya se podían identificar en las políticas de combate a la pobreza de los noventa (Vecinday, 2017). También vimos que no asistimos a una gran reforma del Estado sino a un proceso de transformaciones constantes que pueden parecer menores pero que efectivamente y en su conjunto están alterando las bases institucionales y también filosóficas de la acción pública en el campo social.

Finalmente, más allá de la coyuntura nacional o regional y de los procesos concretos de reforma del Estado y de la política pública, queda demostrado que Uruguay participa de tendencias generales de control y vigilancia presentes a escala global. El estudio sobre las formas de manifestación de estas tendencias generales es incipiente y los estudios de caso son una primera y necesaria contribución para el futuro desarrollo de perspectivas comparadas sobre la vigilancia en las políticas de bienestar y asistencia social.

6 Agradecimientos

Agradezco a Elizabeth Ortega y Alejandro Mariatti por sus comentarios y notas críticos surgidos de una lectura atenta y comprometida que, sin duda, contribuyeron a revisar y mejorar la hechura de estas páginas.

7 Referencias

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