Athenea Digital. Revista de pensamiento e investigación social

Volumen 16, Número 1, 2016

La prevención securitaria como modo de gobierno: el caso de Madrid

Preventative security as a mode of government. The case of Madrid

• Resumen
• Abstract

1 ¿Qué modelo de gestión securitaria?

Cartografías de criminalidad, sensación de inseguridad, policía de proximidad, Agente Mediador, Oficinas de Atención al Ciudadano, poda de arbustos criminógenos, #PatrullajePreventivo. La prevención de la inseguridad ha ido instalándose en la vida urbana en los últimos años, produciendo sustanciosos cambios no solo en la gestión pública de la seguridad ciudadana, sino también en el modo de comportamiento de la ciudadanía.

Las políticas públicas referidas a la delincuencia y la inseguridad urbana sufrieron enormes variaciones desde la década de 1980 en Estados Unidos, Gran Bretaña, Latinoamérica y Europa. Lo que David Garland (2001/2012) diagnosticase como fin del welfarismo penal —caracterizado por el análisis de las causas psicosociales del delito y por el principio de rehabilitación del delincuente—, encontró como sucesora una nueva criminología más centrada en el análisis de las oportunidades para el hecho delictivo y el control de las mismas. Esta nueva criminología, sin embargo, tomó dos caminos distintos: por un lado proliferó una criminología del sí mismo que, apoyándose en herramientas técnicas, promovía la prevención de la delincuencia basándose en el análisis de los factores ambientales e individuales, y por otro, una criminología del otro que, con menor apego al conocimiento científico, rehabilitaba un moralismo disciplinario para hacer del enemigo social de turno (violador, pederasta, inmigrante, etc.) el depositario de los deseos de revancha de una ciudadanía formada por víctimas atemorizadas y enfadadas.

La ausencia de debate público sobre las políticas de seguridad en el contexto español ha conllevado la asunción acrítica de las nuevas criminologías. Desde finales de la década de 1970, el discurso sobre la inseguridad ha calado ampliamente en el cuerpo social y ha modificado multitud de políticas, leyes, percepciones sociales y prácticas ciudadanas. No obstante, las estrategias de lectura de dichos cambios se han solido centrar en lo incompletamente liberal del sistema penal español y sus políticas securitarias: el peso de cuatro décadas de dictadura franquista harían inviable el éxito de cualquier estrategia de modernización, ni siquiera la más acorde con la gobernanza neoliberal (criminología del sí mismo). Como han mostrado brillantemente Luis Gargallo y Pedro Oliver (2013), el discurso de la “defensa social” frente al “buenismo” de las izquierdas y sus políticas incentivadoras de la indisciplina y la delincuencia, ha formado parte del argumentario conservador desde la dictadura de Primo de Rivera a las reformas penales más recientes en nuestro país, convirtiendo, en el mejor de los casos, los principios reformadores liberales en mera retórica vacía de medidas prácticas. Tanto es así que otras voces cualificadas, como la de José Ángel Brandariz (2015), no han cesado de buscar entre los desarrollos legislativos de los últimos años señales del desembarco de las criminologías más sofisticadas, las del sí mismo, con escasos hallazgos. Pareciera que el acting out, o política criminológica expresiva en forma de alarmismos

mediáticos espectacularizados y legislaciones en caliente que instrumentalizan el descontento de las víctimas (ya sea de la delincuencia o de la protesta de los “antisistema”), es el que impera en la piel de toro, tal y como advierten las recientes modificaciones en las leyes de seguridad ciudadana, de seguridad privada y el código penal llevadas a cabo por el gobierno del Partido Popular entre 2011 y 2015.

Sin embargo, si re-enfocamos la mirada hacia las políticas securitarias centradas en los pequeños delitos e incivismos de la vida cotidiana local, en lugar de los delitos más graves y de las respuestas a los movimientos sociales y ciudadanos objeto de la legislación estatal, observaremos cómo, además de discursos neoconservadores, comienzan a desplegar sus alas políticas de seguridad ciudadana netamente gerenciales. Aunque el Ministerio del Interior ha ido incorporando discursos y metodologías de este tenor, es sobre todo en las policías locales en las que debemos reparar para captar la incorporación de los nuevos modos de gestión. Esta incorporación es el resultado de procesos complejos, contradictorios y de largo plazo, por lo que no debe interpretarse como un modelo único y dominante en la gestión policial. De hecho, el carácter represivo de las intervenciones policiales, continúa marcando la relación de las instituciones con algunos colectivos, especialmente el de los migrantes y el de quienes protagonizan la protesta política. Sin embargo, se otean en el horizonte nuevas tecnologías en la práctica policial que, valiéndose del control social informal, ponen en funcionamiento un nuevo modo de gobernanza a través de la inseguridad ciudadana, basado sobre la desconfianza mutua entre actores racionales en la búsqueda de sus legítimos intereses.

En el presente artículo vamos a intentar caracterizar los rasgos más sobresalientes de las políticas securitarias que hemos convenido en llamar como neoliberales, llevadas a cabo en los últimos años en la ciudad de Madrid. Prestaremos especial atención al concepto clave que orienta dichas políticas, el de prevención, tratando de dar cuenta de cómo ha sido resignificado —de apelar a las causas estructurales de la inseguridad, el concepto ha pasado a significar las condiciones situacionales y oportunistas para la transgresión— y refuncionalizado —de operar como un igualador entre grupos sociales, la prevención ha pasado a funcionar como un reproductor de la segregación urbana—, hasta convertirse en una herramienta primordial de gobierno de las desigualdades en la ciudad neoliberal. Para ello nos valdremos, por un lado, de materiales referidos a políticas de seguridad ciudadana producidos entre 2005 y 2015 por parte del Ayuntamiento de Madrid, por el Ministerio del Interior y por diversos medios de comunicación, y por otro, de la observación etnográfica y la participación militante llevada a cabo por ambos autores en los últimos diez años en el campo de las políticas migratorias y de la gestión del espacio urbano¹.

2 Las condiciones sociales de la (in)seguridad

Antes de describir la gestión securitaria madrileña y de desgranar los usos y significados de la “prevención”, consideramos necesario aportar algunas notas de contexto sobre la evolución de la urbe objeto de nuestra atención y la producción del dispositivo securitario en los últimos años. Estas notas permiten comprender cómo la gestión securitaria no es un fenómeno extraño al cuerpo social, sino que se encuentra impregnado en la misma cultura urbana madrileña forjada durante las últimas décadas.

2.1 La desposesión neoliberal y la seguridad pública en Madrid

En el contexto global de economía financiarizada, las ciudades han cobrado un enorme protagonismo como atractores de flujos de capital, estableciendo competencia entre sí a través de la mejora a la baja de la “oferta” del espacio social y urbano a los inversores, y mediante la carrera publicitaria por construir una marca sugerente (Harvey, 2010/2012). Las grandes ciudades españolas, y en concreto Madrid, no son una excepción. La ciudad y su región, han constituido en los últimos 20 años un laboratorio de políticas neoliberales que, basándose en la sobreexplotación del territorio, en la precarización de la fuerza de trabajo y en la privatización de servicios, han desarrollado una operación de profunda desposesión en forma de apropiación de bienes públicos y comunes (sanidad, educación, suelo, calles, etc.) (Observatorio Metropolitano, 2013). Los gobiernos del Partido Popular (PP) han conseguido insertar en el mercado bienes que van desde los hospitales a las viviendas sociales, al tiempo que la financiarización de la vida cotidiana y las políticas laborales minaban la capacidad de autonomía de una ciudadanía cada vez más precarizada, o al menos de una mayoría social que año tras año ha visto distanciarse en la escala social a las élites.

Estas políticas han tenido su correlato en medidas securitarias basadas en un incremento del recurso a la policía como modo de proteger la propiedad privada y de generar en la ciudad un clima propicio para la producción y el consumo. Así es como las plantillas de policía nacional y municipal crecieron un tercio entre el año 2003 —momento de un repunte del discurso mediático de la inseguridad como consecuencia del incremento de la criminalidad y de su hábil instrumentalización por parte de los partidos mayoritarios (Zuloaga, 2014)— y el año 2008 —momento en el que estalla la burbuja inmobiliaria y comienzan las políticas de austeridad—, para mantenerse estables durante el periodo de crisis económica. La plantilla del Área Delegada de Seguridad y Emergencias del Ayuntamiento de Madrid, formada por cerca de siete mil trabajadores (Ayuntamiento de Madrid, 2013a), ha persistido tan robusta como la de efectivos del Cuerpo Nacional de Policía (CNP) disponibles en la ciudad, alrededor de 10 mil (Ayuntamiento de Madrid, 2014), durante un periodo de fuertes recortes en servicios públicos y de fuerte reducción de las plantillas de otros servicios públicos (sanidad, educación, servicios sociales, etc.). Tanto un cuerpo como el otro vienen presumiendo en los últimos años en materia de eficacia policial, habiendo reducido la tasa de criminalidad (delitos y faltas por 1.000 habitantes) de 97 a 69 (Ayuntamiento de Madrid, 2014) hasta convertir a Madrid en “la segunda capital más segura de Europa”, detrás de Copenhague (Gil, 2012, párrafo 1). El mérito en eficacia luce más si cabe, si, como afirmaba el Delegado del Área de Seguridad y Emergencias del Ayuntamiento de Madrid, Enrique Núñez Guijarro, se tiene en cuenta que "La crisis puede hacer prever el aumento de delincuencia” y “a pesar de todo ello y de tasas elevadas de población inmigrante, se han conseguido mejorar las tasas". La exhibición de dicha eficacia, del número de efectivos ("Pasaremos a más de 6500 efectivos") y de la calidad del trabajo policial ("Hemos conseguido aumentar las patrullas en la calle y la presencia policial en fines de semana"; Enrique Núñez, comunicación personal, 12 de enero de 2015) solo puede entenderse, en un contexto de crecientes desigualdades sociales y pobreza, como un intento de remendar superficialmente la desprotección social derivada del deterioro de las políticas redistributivas.

La ciudad de Madrid ha necesitado soltar lastre para entrar en el circuito internacional de las ciudades globales y convertirse en una parada en los flujos de capital financiero y de turistas. Ese aligeramiento en forma de reducción de políticas sociales encontraba su excepcionalidad en el aumento de la inversión en una seguridad ciudadana que asegurase la estancia tranquila de los viajeros, de las inversiones, de las propiedades y de los vecindarios (que cuando están excesivamente atemorizados, parecen consumir menos). Pero la relación entre políticas neoliberales e importancia de la seguridad no es automática.

2.2 La verdad de la (in)seguridad

Los logros en términos de eficacia de las políticas securitarias en Madrid solo pueden interpretarse como tales si encuentran un reconocimiento social por parte de la ciudadanía: solo si ésta valora las medidas securitarias como prioritarias, y solo si el modo de abordar la seguridad —basado en el control y no en abordar las causas estructurales—, encuentra su refrendo y su reflejo en las demandas de los vecindarios, la seguridad ciudadana en Madrid puede considerarse un “caso de éxito” en la gestión. Y así ha sido: si por algo se caracteriza la cultura del control (Garland, 2001/2012), es por su co-producción, tanto desde las instituciones como por parte de multitud de agencias privadas y ciudadanas, tanto por parte de las élites como por las poblaciones populares. La co-producción de la seguridad ciudadana parece corresponder por partes iguales al Ministro del Interior, al turista japonés y a la vecina del quinto.

La “seguridad ciudadana” es considerada de manera generalizada una necesidad que afecta a la ciudadanía. Dicha necesidad se apoya sobre una verdad: la inseguridad es una realidad y una prioridad. Esta percepción se generalizó en el Estado español a partir de finales de la década de 1970, coincidiendo con un profundo cambio sociocultural que despertaba los peores anhelos autoritarios por parte de los sectores más reaccionarios de la sociedad española, y también con un aumento de las cifras de delincuencia ligadas al desempleo juvenil, al surgimiento de las periferias marginadas y al desembarco de la heroína. No obstante, la inseguridad no es solo la expresión de un miedo al delito, es también una construcción discursiva de cara a una serie de estrategias de posicionamiento en los distintos campos vitales, profesionales y políticos por parte de todo tipo de agentes. Además de dispararse una reacción natural en forma de sensación de inseguridad, el asunto pronto entró a formar parte de una estrategia discursiva que canalizaría las relaciones clasistas y racistas que debían permitir el crecimiento de un modelo social basado en la desigualdad.

La producción estadística de la percepción de la inseguridad a través de la opinión pública tuvo su reflejo en las encuestas del Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS), que en su serie desde 1980 a 2007 muestra un aumento de la percepción de inseguridad ligada a la heroína en un primer momento (1980-90), y a la inmigración después (2000). Paradójicamente, en el periodo de crisis que se abre en 2008, la percepción de inseguridad descendió bruscamente, siendo desplazada desde los tres primeros puestos en que se mantuvo durante la época de la burbuja al puesto número 19, y sólo destacando como el principal problema por el 2,3 % de los encuestados (CIS, 2013). Distintas hipótesis, como el bloqueo de los procesos de ascenso social y su correlato en forma de distinción vehiculada por la inseguridad (“no llevo a mi hijo a un colegio público porque hay muchos inmigrantes y pasan cosas”), el desvío de los significantes del malestar a partir del 15-M y del surgimiento de nuevos partidos políticos (“los ladrones son los políticos corruptos”), el cese de su uso generalizado como arma electoral, o simplemente la eficacia del modelo de control policial intensivo y extensivo para neutralizar las externalidades de la crisis en forma de delitos e “incivismos”, pueden estar detrás de este repentino descenso.

Sin embargo, este descenso en la visibilidad del tema no lo podemos leer como el fin de su influencia en la vida de los madrileños, sino más bien como su naturalización. Independientemente de que las cifras de delincuencia y de percepción de inseguridad suban o bajen, la inseguridad persiste, aunque sea de forma menos explícita, gobernando los comportamientos de buena parte de la ciudadanía. Su petrificación en forma de elecciones respecto al colegio de los hijos, el barrio de residencia, el modo de usar la calle o el consumo de determinados servicios que evitan o disuaden el contacto con potenciales riesgos (vallas, alarmas, taxis, aire acondicionado, etc.), opera menos sobre la base de los datos que sobre la de los relatos. Como ha mostrado Lohitzune Zuloaga (2014), el protagonismo de la inseguridad ciudadana en las preocupaciones de los españoles según las encuestas del CIS durante la década de los 2000 encuentra su correspondencia con la presencia en la agenda setting de noticias referidas a la delincuencia y la seguridad. No obstante, pecamos de simplificación si situamos, como sitúa la autora, la fuente de la generación del problema únicamente en los grandes partidos políticos o en los dos mayores medios de prensa escrita (El País y El Mundo). La inseguridad se cuela en las subjetividades por otras vías mediáticas más indirectas, especialmente televisivas, desde los reality shows a los programas sensacionalistas sobre los grandes crímenes del momento, pasando por el cine de acción y suspense. Contertulios y víctimas que reclaman penas de cárcel más duras y mayor control policial, junto con reportajes sobre robos en casas de bandas violentas y psicópatas que esperan a sus víctimas en el asiento trasero del coche, nos están reclamando que pongamos mucha más atención a nuestra protección y a la de los nuestros, que exijamos a las autoridades eficacia policial y que contratemos un servicio de alarma para vivir más tranquilos “con todo lo que pasa”.

No solo los medios son generadores de inseguridad subjetiva. Los relatos que circulan por comunidades de vecinos, barrios y familias constituyen una vía de contagio de, si no inseguridad, al menos la necesidad de pensar en la seguridad como algo prioritario. La forma de construir ciudad en los últimos lustros, caracterizada por un urbanismo segregador de colectivos en función de su renta y que aniquila aquellos vínculos comunitarios que no resulten funcionales para el mercado, así como la reconducción del tiempo de vida hacia largas jornadas laborales o hacia los espacios privados de consumo que configuran biografías más atomizadas, ha constituido el suelo material sobre el que pueden circular los relatos culturales de desconfianza, distinción y competencia respecto del otro.

Por eso, aunque las encuestas sobre inseguridad percibida no reflejen un momento puntero durante la crisis, sostenemos que la inseguridad subjetiva es una característica fundamental del sustrato cultural neoliberal fraguado durante décadas y resistente a las variaciones coyunturales de la presencia mediática (si bien muy sensibles a alarmismos). Eso es algo perceptible mediante la observación de los usos del espacio urbano, los consumos de elementos securitarios y la escucha atenta de los relatos ciudadanos y vecinales. Además, si nos alejamos de la abstracción que supone el proceso de encuesta del CIS y centramos la percepción sobre la vida urbana madrileña, apreciaremos cómo la inseguridad no se encuentra en un lugar periférico. Según la Encuesta de Calidad de Vida en la Ciudad y Satisfacción con los Servicios Públicos 2012 (Ayuntamiento de Madrid, 2013b), el tercer problema para los madrileños, empatado con el tráfico, era la seguridad (19,3%), solo por detrás del paro (42,8%) y la contaminación (23,8%). Pero la importancia de la inseguridad en las subjetividades no se expresa únicamente de manera negativa (carencia de seguridad), sino que encuentra también su manifestación en las percepciones positivas del entorno (“es seguro”). De manera paradójica —o no tanto—, la seguridad percibida por los madrileños es relativamente alta (el 73,2% de los madrileños se siente muy o bastante seguro por el día). Durante el periodo inicial de la crisis, la seguridad percibida en 2012 (64,5%) subió 8 puntos respecto a 2009 (56,5%) (Ayuntamiento de Madrid, 2013b, p. 16)².

Que la inseguridad se considere un problema fundamental, y que al mismo tiempo se perciba la ciudad como segura, nos está indicando la prioridad cultural de un asunto que, más allá de cifras objetivas o incluso por debajo del radar de las encuestas de inseguridad subjetiva, constituye un núcleo de verdad sobre cómo se ve el mundo, cómo se actúa sobre él y qué se espera de las instituciones. Tanto es así que los responsables políticos son cada vez más conscientes de que las acciones de buen gobierno pasan por proporcionar, más que hechos objetivos, sensación de seguridad, aunque ésta no se explicite en los discursos electorales. Como afirmaba Emilio García Grande, el Coordinador de Seguridad y Emergencias del Ayuntamiento de Madrid:

Las seguridades, que las hay de muchos tipos, la jurídica... Pues bien, el concepto de seguridad ha ido cambiando: la sociedad está demandando seguridad. No aparece en los programas electorales pero es una demanda prioritaria que nos piden los ciudadanos. La sensación de seguridad es prioritaria para conseguir la libertad que caracteriza la sociedad occidental. (Emilio García Grande, comunicación personal, 12 de enero de 2015).

Occidente, libertad y seguridad. La “seguridad ciudadana” es la traducción al lenguaje institucional de un dispositivo securitario que desborda las instituciones y las leyes y que está formado por un complejo de arquitecturas, normas, imaginarios, discursos y prácticas que ponen a la seguridad en el centro de las relaciones y de las subjetividades en las sociedades occidentales. No es solo el correlato de las políticas de desposesión neoliberal que van minando los bienes comunes y las políticas redistributivas del welfare: también es un modo de construir sociedad, entendida ésta según la doctrina neoliberal como un espacio natural de mercado y competencia entre individuos y colectivos (Laval y Dardot, 2009/2013). Y es que, desde la década de 1980 asistimos a un giro en las políticas públicas consistente en la introducción por parte de las instituciones estatales de una nueva racionalidad basada en el cálculo de costes y beneficios y en la competencia. Esta nueva racionalidad debe regir tanto el funcionamiento de la administración (demostraciones de eficiencia en la reducción de costes y el logro de objetivos, evaluaciones de rendimiento, etc.) como el de los propios ciudadanos (inversores en su propio “capital humano” a través de la formación, la estética o la protección con el fin de reducir costes y riesgos en su juego de competencia en los mercados de trabajo y de consumo). El nuevo régimen de verdad que se impone con el neoliberalismo nos advierte que “fuera del mercado no hay vida posible”, y ese “hecho indiscutible” lleva implícitas otra serie de aseveraciones, una de las cuales es que la seguridad es un bien a proteger en un contexto de vida regido por intereses individuales. La inseguridad, pase lo que pase, siempre es verdad dentro de un régimen de verdad que considera el mercado como único ecosistema, la competencia como modo de relación y el riesgo como un componente subjetivo objeto de cálculos.

En una sociedad que gira alrededor de la competencia, la seguridad se erige en una de las formas del vínculo social que más posibilidades tiene de proliferar. Pero no cualquier forma de seguridad, sino un modo específico de seguridad, el que designamos como neoliberal, que, como vamos a observar en los siguientes apartados, se rige por una lógica económica, modula la acción con según qué sujetos y en según qué espacios, monitorea el ambiente material y subjetivo y gestiona los riesgos para el orden social sin tocar sus bases mismas, esto es, la competencia.

3 Gestión de la inseguridad ciudadana en Madrid

Las criminologías del sí mismo, basadas en el análisis de la oportunidad para el delito, encajan perfectamente con la racionalidad neoliberal del homo economicus. Al igual que en las empresas privadas, en la administración pública o en los ciudadanos, el interés, la responsabilidad acotada y el cálculo también rigen, o al menos eso se cree desde las criminologías neoliberales, sobre las acciones de los pobres y los delincuentes, quienes aprovecharán las ocasiones que brinda el ambiente para maximizar sus beneficios en forma de fechorías. Por eso, ante el problema de los riesgos encarnados por quienes han fracasado en sus inversiones, conviene introducir medidas ambientales que constituyan una elevación de los costes. A continuación intentaremos mostrar las señales de la penetración de la nueva doctrina criminológica en el modelo de gestión de la seguridad llevado a cabo en parte por el Ministerio del Interior, pero sobre todo por el Ayuntamiento de Madrid, en los últimos años.

Resulta habitual encontrar en la literatura criminológica definiciones de la “seguridad ciudadana” que la contraponen a un modelo anterior, el del “orden público”:

Si el primero [orden público] lo que persigue es garantizar el orden previamente establecido desde los órganos de poder —implica certeza, represión y distanciamiento—, con el segundo enfoque [seguridad ciudadana] se busca garantizar los derechos y libertades de los ciudadanos y su convivencia pacífica, dentro de un marco de incertidumbre, prevención y proximidad. (Jar, 1999, p. 208)

La seguridad ciudadana es considerada una actividad de defensa de las libertades como primer valor a proteger. La primera apreciación que se puede hacer es que la identificación de la seguridad ciudadana con la libertad no es una mera retórica contradictoria en sí misma, sino un fundamento de la propia gestión de la seguridad ciudadana: mediante la misma no se suprimen las libertades, sino que se promueven. Son los excesos de dichas libertades o los desvíos respecto al significado liberal de libertad lo que debe ser objeto de control preventivo securitario.

Como ya hemos adelantado en el primer apartado, el desarrollo del campo del control securitario en España presenta algunas peculiaridades derivadas de la herencia franquista en las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. Sin embargo, resulta simplificador reducir las lógicas policiales a las rémoras totalitarias. Desde la década de 1980, una corriente persistente tanto en el campo criminológico como en el seno de los cuerpos de policía, trató de “privilegiar la prevención en relación a la represión”, considerándola como “un servicio público más entre los otros que presta el Estado moderno a sus ciudadanos”, tratando de generar “relaciones de proximidad, de familiaridad, de confianza y de cooperación con el público y de desarrollar las prácticas de partenariado con las instituciones o los medios” (Loubet, 1994, p. 300). La progresiva incorporación de los saberes de la nueva criminología al campo de la formación de los agentes no se basa tanto en la invención de un nuevo lenguaje como en la resignificación de otro procedente de otra tradición. Así es como “proximidad” o “prevención” se toman de otros saberes del campo de la intervención social o la medicina ambiental, pero se ponen a funcionar con otros objetivos que nada tienen que ver con la integración de las personas excluidas y sí con su control. Por eso no es extraño que propuestas del trabajo social progresista de la década de 1980 para despolicializar y desjudicializar conflictos sociales, como la prevención, pasasen a ser perfectamente compatibles con un aumento de la presencia y actividad policial (y por ende judicial).

Precisamente, fueron gobiernos socialdemócratas los protagonistas de estas nuevas políticas, destacando los de Tony Blair y su Tercera Vía como especialmente activos en este campo. Patrick Hebberecht y Dominique Duprez (2001) ya destacaron el aumento del recurso policial en las políticas de seguridad europeas durante la década de 1990, un modelo de actuación cuyo prototipo fue la gestión de las Olimpiadas de Barcelona de 1992. Tal y como señalara Amadeu Recasens i Brunet (2001), la década de 1990 se caracterizó por un progresivo aumento de las medidas policiales en detrimento de las sociales, línea de actuación iniciada por los gobiernos del PSOE y reforzada por los del PP. Como ocurre con otras políticas, como las laborales, los partidos socialdemócratas fueron los que se encontraron en mejor disposición para introducir las políticas y los discursos neoliberales: libres de las ataduras morales conservadoras, pero teniendo entre las manos “la responsabilidad de gobernar”, la izquierda debía asumir sin complejos una política de seguridad sin necesidad de reproducir esquemas autoritarios.

En el caso de la ciudad de Madrid, las transformaciones en la policía aparecieron con la llegada a la alcaldía de Alberto Ruiz-Gallardón en 2003. Dicha alcaldía se caracterizó por la huida de cualquier señal que asociase su gestión con lo conservador y “casposo”, a pesar de pertenecer al partido hegemónico de la derecha. Adoptando un discurso progresista y, a costa del sobre-endeudamiento, el implemento de medidas espectaculares de estetización de la administración local hizo que la policía municipal ganase presencia pública (aumento de plantilla), modificase su imagen (mayor visibilidad), incorporase nuevos roles y espacios (escuelas, servicios sociales, asociaciones de vecinos) y se dotase de herramientas técnicas y discursos cualificados:

Esta reestructuración ha supuesto que desde 2003 la plantilla haya crecido un 25%, llegando a los 6.841 miembros. Además, se ha apostado por el uso intensivo de las nuevas tecnologías (…) Para Ruiz-Gallardón el éxito de este proyecto se debe a la voluntad política y a la implicación de los agentes, que ha permitido que hoy Madrid cuente con un cuerpo de policía local "basado en un modelo que responde a los principios de prevención, cercanía, solidaridad y participación ciudadana”. (Madrid, una ciudad cada día más segura, 2009, p. 4)

Obra de la alcaldía presidida por Gallardón, fue la creación a mediados de la década de los 2000 del Observatorio de la Seguridad de Madrid. Se trataba de un dispositivo institucional dotado con personal cualificado en el área de seguridad del propio Ayuntamiento y de personal académico procedente del mundo de la criminología, el derecho, la geografía o la sociología. Dicho Observatorio trató, en palabras de uno de sus colaboradores, de ser un modelo de gestión científica de la seguridad. A partir del análisis de datos de denuncias policiales, de encuestas de victimización y de estudios centrados en barrios considerados “de riesgo”, se buscaba generar una “cultura de la seguridad” que fuese extensible a la ciudadanía y que no pasase necesariamente por el incremento de la intervención policial. El Observatorio fue eliminado al comienzo de la crisis, si bien algunos de sus participantes piensan que detrás de su cierre se encontraba más bien la inconveniencia de algunas de sus conclusiones (como la no correlación entre delincuencia e inmigración que se deducía de sus datos). No obstante, la impronta de su discurso, de su gestión actuarial, de su tecnificación presuntamente aséptica, y sobre todo, la colocación en el centro de la prevención —entendida no como un ataque a las causas estructurales de la inseguridad, sino como una anticipación situacional al delito—, permanece arraigada en la gestión securitaria que efectúa el Ayuntamiento.

El Centro Integrado de Seguridad y Emergencias (CISEM), de gestión privada, realiza en la actualidad esa labor de recogida y análisis de la información que produce la ciudad continuamente, al tiempo que a escala de distrito las Oficinas de Atención al Ciudadano de la Policía Municipal o las comisarías del Cuerpo Nacional de Policía, trabajan tanto en el nivel de los datos objetivos como en el de la inseguridad subjetiva. Aunque el funcionamiento actual sea considerado por algunos de los participantes de aquel observatorio como una perversión del modelo preventivo que ellos promovían —prevención basada en la participación ciudadana, en la vigilancia informal y en la reducción de la intervención policial—, no podemos dejar de ver continuidades en cuanto a los dispositivos imaginarios y discursivos que están funcionando en la gestión securitaria municipal. Más que un proceso de sustitución, lo que puede apreciarse es un proceso de adición: la prevención mediante la participación ciudadana o la vigilancia informal no son sustituidas, sino que son incorporadas a la misma gestión policial. Ni vigilancia formal ni vigilancia informal, sino ambas funcionando de manera coordinada. Es la importancia de la subjetividad y de la participación ciudadana, operando al mismo tiempo que un trabajo intensivo de hiperpresencia e hiperactividad policial, quizás las novedades más relevantes en el nuevo modelo de seguridad (García García, 2015).

Entre los responsables políticos de la policía madrileña previos al nuevo gobierno de izquierdas salido de las elecciones de 2015, el modelo pareció ser motivo de orgullo. Exponiendo indisimuladamente que los referentes eran Londres (modelo de “proximidad”) y Nueva York (“orientación a resultados"), dichos responsables exhibían la admiración transmitida por parte de otros responsables policiales de grandes capitales europeas, como París y Moscú. Sin embargo, el funcionamiento de este “modelo de éxito” no ha sido objeto de exhibición en el discurso público del partido gobernante hasta 2015 en la ciudad. Consciente de que su clientela electoral quizás espere menos prevención y más “mano dura”, en el programa para las elecciones municipales de 2015 no hacía ningún guiño a sus medidas más innovadoras. Es el programa electoral del PSOE en la ciudad el que se ha caracterizado por incorporar al dedillo en los últimos años todo el discurso de la criminología preventivista, eso sí, matizando (así lo viene haciendo desde la década de 1990) que la seguridad es un bien público a cuya igualdad en el acceso tiene derecho toda la población. Derecho a la policía para todos, y no solo para los ricos, es un pilar del discurso del PSOE, quien tiene claro que “mejorar la Seguridad es prevenir los conflictos de convivencia” (PSOE, 2011, p. 215). A pesar de reconocer “la complejidad de las causas que propician la inseguridad” (p. 216), las medidas van encaminadas a situarse en el campo de la prevención situacional, implementando “una auténtica policía de proximidad. Policías a quienes los vecinos conozcan y que conozcan a los vecinos; policías sensibles a sus opiniones y a sus preocupaciones” (p. 218). Y en un alarde de racionalidad empresarial de lo público, el programa socialista afirma que “prevenir el delito siempre es más eficaz y menos costoso” (p. 219). Para conseguirlo, proponía en 2011 “potenciar el Observatorio local de la seguridad y la convivencia” (p. 219), “incrementar los efectivos policiales en funciones de patrullaje” (p. 219), “desarrollar el programa “Turismo Seguro” (p. 219) y “desarrollar talleres para un mejor conocimiento policial de culturas distintas” (p. 219). Aunque resulte llamativo que sea un partido de la oposición quien reivindique la gestión del gobierno municipal, debemos interpretarlo más bien como el resultado de la mayor identificación de la socialdemocracia con los nuevos modelos técnicos de gestión acordes con la gobernanza neoliberal.

Las manifestaciones prácticas del modelo madrileño de seguridad hacen ver cómo el discurso presente en el ámbito académico se va colando en la formación que reciben los policías y en las medidas y propuestas que se adoptan. Se trata de un modelo preventivista que hemos dado en caracterizar como neoliberal en función de una serie de características que lo acercan a los modelos de gobernanza que imperan en la “nueva gestión pública”. Vamos a detallarlos someramente antes de pasar a caracterizar los usos de la “prevención”, concepto matriz del modelo, en un apartado específico.

3.1 Lógica económica

El cálculo de costes y beneficios, tanto económicos como simbólicos, se aplica tanto a la gestión del propio aparato administrativo policial (rendición de cuentas), como a las intervenciones de los agentes. Esto no es exclusivo de la policía municipal. Dentro del Ministerio del Interior hemos visto cómo proliferaba en los últimos años el lenguaje de la eficiencia. El ministro socialista Alfredo Pérez Rubalcaba desterró cualquier atisbo de moralismo en la gestión de su principal política en cuanto a número de efectivos, el control migratorio. Los ocho millones de identificaciones anuales en las vías públicas a la caza de sin papeles y la exhibición de datos como el número de expulsiones, reflejaban una política securitaria al servicio de las necesidades de la economía que tenía la virtud de transmitir la racionalidad del cálculo a la población sin necesidad de apelar a discursos racistas: si había cinco millones de extranjeros en nuestro país y había cinco millones de parados, no había más que echar cuentas (Escudero, García y Slepoy, 2015). Pese a que el periodo presidido por el ministro popular Jorge Fernández Díaz se ha caracterizado por exhibir una imagen de mano dura, la presencia del cálculo se ha hecho notar en el economicismo (en forma de multas) de buena parte de las medidas sancionadoras de la nueva Ley de Seguridad Ciudadana.

Pero es en la gestión concreta de la intervención policial donde se ponen en juego los argumentos economicistas para justificar las intervenciones preventivas. Como señalaba Esteban Gándara Trueba (2007), comisario del Cuerpo Nacional de Policía, en su ponencia en el Congreso “Ciudades, urbanismo y seguridad” (2007):

Lo primero que hay que decir en materia de seguridad es que toda medida o política preventiva debe ser contemplada como una inversión y no como un gasto. Este cambio de lógica económica tal vez consiga hacer entender que al igual que el trabajo puede ser la mejor política de fomento social, la prevención efectiva del crimen resulta mucho menos costosa y socialmente más rentable que su castigo. (Gándara, 2007, p. 236)

La prevención, se dice, es más rentable. Llama la atención la necesidad de justificar en términos económicos el modelo. Así se hacía en la introducción al Atlas de Seguridad de Madrid³:

A principios de los años noventa, y fundamentalmente en el mundo anglosajón, toman fuerza los SIG aplicados al servicio de los sistemas de control social de algunas policías locales (Nueva York, San Francisco, Oakland, etc.) (…) La combinación de estos datos con minuciosas fuentes planimétricas permitió en su momento una gestión más eficiente de los recursos policiales y la optimización de sus intervenciones en los diferentes tejidos urbanos. (Hernando, Correa y Fariña 2007, p. 99).

Esa misma búsqueda de eficiencia es la que se le presupone a la ciudadanía en sus “inversiones” en forma de impuestos y de votos. Los responsables políticos, una vez naturalizada la necesidad de la austeridad, deben transmitir en todo momento al ciudadano que la inversión que hacen es satisfecha con un buen servicio público. Así es como Ignacio Cosidó, Director General de la Policía, afirmaba respecto al modelo de intervención del CNP en Madrid, "somos muy eficaces, Madrid es un ejemplo, pero hay quien dice que necesitamos mejorar eficiencia, reducir el número de efectivos y los costes (…) el ajuste debe venir por la ley de policías locales" (Ignacio Cosidó, comunicación personal, 15 de enero de 2015).

Y ese mismo cálculo es también el que se presupone que operará en las actuaciones de los delincuentes y de los incívicos. Por eso, las medidas deben ir encaminadas a elevar los costes de la realización de ciertos comportamientos, interviniendo sobre el medio ambiente (léase como físico o como condiciones materiales de vida) antes que sobre los propios sujetos. Así lo expresaba un agente municipal de un distrito madrileño en su reunión semestral con las asociaciones de vecinos:

En el parque Moratín el botellón ha descendido porque todos los fines de semana hacemos una vigilancia especial. Las multas son de 600 euros y eso disuade, va de boca en boca… En cuanto ven a un policía se van (…) Ahora lo que busca la gente son sitios más escondidos.⁴

3.2 Diferenciación de espacios y sujetos

La segunda característica del modelo de gestión securitaria que prolifera en Madrid es la diferenciación de sujetos y espacios que llevan a cabo tanto los gestores como los propios agentes (García García y Ávila, 2014). La diferenciación es una herramienta implícita en toda tecnología preventiva: precisamente, prevenir implica adelantarse a un fenómeno localizado en unos sujetos y en unos espacios concretos, por lo que la racionalidad económica descrita en el anterior apartado advertirá de la necesidad de no derrochar capital económico y simbólico actuando de manera uniforme con todos los habitantes de la ciudad y en todos los lugares, y recomendará llevar a cabo actuaciones distintas según lo que se espera de ellos en un tiempo futuro.

Esta diferenciación lleva a modular las actuaciones en función de la lectura de los datos objetivos del ambiente (mapas de riesgos, tasas diferenciales de delitos), propiciando una heterogeneidad de medidas en función de los costes y los beneficios. Pero no solo los datos cuantitativos son la fuente de decisiones diferenciales: también influye el peso social de los sujetos y los barrios implicados, las presiones mediáticas y de las reivindicaciones de comerciantes y vecinos. La diferenciación no es tanto un plan diseñado de antemano como el resultado de aplicar una racionalidad práctica a las situaciones diversas. En cualquier caso, la distancia con respecto a un modelo disciplinario, que busca homogeneizar la ciudad, es la virtud que se le atribuye a esta flexibilidad de la intervención.

Se diferencian en primer lugar sujetos. La formación de los policías en la ciencia criminológica distingue entre “delincuentes idealistas” y “delincuentes materialistas” (Gándara, 2007, p. 234), pero también se van introduciendo claves para entender a las diferentes tradiciones culturales. Además, en el campo de la acción, sobra explicitar la diferencia de trato respecto de unos sujetos considerados como no ciudadanos y aquellos que cuentan en la gestión y en el imaginario policial como los legítimos ciudadanos y vecinos. Esto explica la sobre-representación de las identificaciones a personas de apariencia extranjera y gitana (BVODH, 2011; 2012; García Añón, Bradford, García Sáez, Gascón y Llorente, 2013). La tolerancia cero se aplica especialmente a algunos sujetos, mientras que otros tendrán mayores márgenes de autonomía. Esto no significa que la seguridad ciudadana afecte solo a los pobres: como señala Jonathan Simon (2007/2011), el gobierno a través del delito afecta tanto a las clases bajas —objeto preferente de control— como a las clases medias y altas —sujetos más legitimados en el ejercicio del control—, pero en realidad es toda la población la que con roles diferenciados forma parte de la gubernamentalidad securitaria y sus modos de sujeción.

Se diferencian, en segundo lugar, los espacios. A nivel geográfico existen ostensibles variaciones entre el centro y la periferia, y dentro del propio centro y la propia periferia, entre unos barrios y otros. A partir de datos objetivos de los años 2004 y 2005 proporcionados por el CNP, el Atlas de Seguridad de Madrid identificó infracciones y delitos por cada 1.000 habitantes por distrito (Hernando et al., 2007). Se observa cómo el distrito Centro destacaba en infracciones sobre todos los demás (y aquí entrarían por ejemplo infracciones de extranjería) y cómo en delitos Latina y Carabanchel se elevaban respecto al resto, seguidos de Centro, Villaverde y Puente de Vallecas. A partir de datos como estos, y de las mencionadas presiones mediáticas, comerciales y vecinales, se diseñan intervenciones distintas, objetivos diferenciales para unos distritos y otros. El centro, por ejemplo, es donde se produce más inseguridad objetiva y donde se implementa una mayor presencia policial:

Lugares con una fuerte convergencia y concentración de población flotante, tales como el casco antiguo, donde el efecto de concentración demográfica a ciertas horas del día favorece todos los tipos de robos, tirones, o incluso la actuación de los “descuideros” y “carteristas” (Hernando, 2007, p. 113).

El distrito Centro no es considerado un espacio especialmente inseguro por la ciudadanía debido a su imagen positiva y a la relatividad de los datos de delincuencia (hay más robos, pero la intensidad de uso de sus calles es mucho mayor, por lo que el riesgo de victimización no es muy alto). Sin embargo, su posición como espacio comercial y turístico por excelencia de la ciudad, y la culminación del proceso de gentrificación de toda la almendra central que se está llevando a cabo, conllevan una sobre-presencia policial respecto a los barrios periféricos. Prueba de ello es la policía turística, el Plan de Seguridad de Lavapiés o la videovigilancia.

Pero la periferia también es vista con las lentes de la seguridad, si bien la intensidad y el modus operandi es distinto. La crisis ha reabierto las heridas centro-periferia maquilladas con la burbuja, y aunque es el espacio reservado para acumular las consecuencias de la desposesión de buena parte de la población en el periodo de crisis (paro, desahucios, ocupaciones, deterioro de los espacios comunes, etc.), es un espacio especial a monitorear y controlar ante un posible desbordamiento en forma de delincuencia disparada y brotes violentos y racistas. La periferia, además, no es homogénea, sino el resultado de la sedimentación de distintos procesos históricos que dan como efecto una combinación de viejos barrios obreros, barrios gueto, ensanches modernos y poblados chabolistas (Observatorio Metropolitano, 2015). La intervención en cada uno de ellos prima diferentes tipos de actuaciones. En los barrios obreros, formados por población autóctona envejecida y por población migrante, se combina la interlocución frecuente con asociaciones de comerciantes y vecinos con la presencia policial en puntos clave (calles comerciales, metros, avenidas), además de proporcionarse frecuentes consejos a la población en forma de charlas, por ejemplo, en centros de mayores. En los barrios de realojo convertidos en pequeños “guetos”, se controla desde los márgenes la entrada y salida de vehículos, sin penetrar demasiado en su interior, y se fomentan ciertos proyectos apagafuegos de intervención social. En los ensanches (conocidos como PAUs), nacidos al calor de la burbuja y marcados a su vez por fronteras y enormes diferenciaciones internas (viviendas privadas con pista de pádel junto a pisos de realojo de población chabolista), se fomenta el consumo de seguridad privada y se acude de forma reactiva, pero rápida, a las emergencias activadas por los vecinos mediante el teléfono 112. Por último, los poblados chabolistas también son manejados, como los guetos, desde los márgenes, usándose como contenedores de todo aquello que la ciudad debe expulsar para no interrumpir el flujo de capital, pero son objeto a la vez de acciones mediáticas espectaculares para desarticular redes de narcotráfico.

Como observamos, la ciudad presenta una heterogeneidad de enclaves (Stavrides, 2015) que demandan una intervención diferencial. Pero no solo a nivel geográfico. Dentro de un mismo distrito o barrio existen multitud de peculiaridades tipológicas, por lo que la actuación sobre un parque no puede ser igual que sobre una calle, la actuación sobre una zona comercial no puede ser la misma que sobre una zona de viviendas dormitorio, la intervención en el metro difiere de la realizada en un descampado. Los datos de geo-referenciación, los sucesos más mediáticos y las demandas y presiones externas a la policía, nuevamente orientarán acciones diferenciales.

3.3 Gestión de la inseguridad objetiva y subjetiva

La progresiva incorporación del management empresarial a la gestión pública en los últimos años supone la adopción de metodologías propias de la empresa privada, como el trabajo por objetivos como parte de un proceso de “objetivación” de la calidad (Laval y Dardot, 2009/2013). El Ayuntamiento de Madrid ha ido implementando esta metodología a su gestión, también a la de la seguridad. La Memoria 2012 del Observatorio de la Ciudad establecía como uno de los “Objetivos Estratégicos” de la gestión “mantener un Madrid seguro donde la ciudadanía se sienta protegida”, un:

Objetivo dirigido a reforzar la seguridad en la ciudad mediante la prevención de riesgos y la respuesta rápida, eficaz y coordinada ante situaciones de peligro, siniestro o accidente, mediante una policía municipal próxima y el fomento de la colaboración ciudadana. (Ayuntamiento de Madrid, 2013a, p. 52).

El objetivo se acompaña de una serie de “Indicadores Estratégicos”: en materia de “seguridad objetiva” la ratio de delitos y faltas por 1.000 habitantes, por ejemplo, y en materia de “seguridad percibida en la Ciudad de Madrid” un “índice en escala de 0 a 100” (Ayuntamiento de Madrid, 2013a, p. 53).

Ese “trabajo por objetivos” debe basarse en “información objetiva”. Uno de los pioneros en la introducción en España de las técnicas de “geoprevención” de delitos es Felipe Javier Hernando (2008), quien adapta los aprendizajes de las técnicas CPTED (Crime Prevention Through Environmental Design) a la realidad madrileña. El indudable valor técnico de su trabajo se expresó en el Atlas de Seguridad de Madrid (Hernando et al., 2007), documento finalmente censurado por el propio ayuntamiento al expresar algunos de sus datos (por ejemplo, la ausencia de correlación entre inmigración y delincuencia o la relativa inseguridad objetiva del rico distrito de Salamanca) (Felipe Hernando, comunicación personal, 20 de junio de 2014) lo que el electorado del partido gobernante en la ciudad no querría escuchar. En la introducción a dicho Atlas, se explicitaban las fuentes de información: las intervenciones llevadas a cabo por la policía municipal (dato proporcionado por el CISEM), las estadísticas oficiales de Delegación de Gobierno y una encuesta de victimación realizada en Madrid durante el año 2006.

Precisamente, lo que las herramientas técnicas de Hernando muestran es, si se usan de acuerdo con unos intereses de gobierno determinados, el camino hacia un control actuarial de la seguridad. Pese a que el Observatorio de la Seguridad de Madrid fue eliminado según una responsable de la gestión “porque no quedaba bien tener un observatorio en plena crisis” (Técnica responsable en formación e investigación en el Área de Seguridad y Emergencias del Ayuntamiento de Madrid, comunicación personal, 16 de mayo de 2014), la impronta de su cientificismo se deja notar en la gestión diaria de la seguridad y las emergencias. El CISEM es un enorme cuadro de mando, desde el cual se coordinan las emergencias y la seguridad y se gestiona y explota la información con el fin de elaborar informes, estadísticas, mapas de riesgo, etc. Dicha información se pone al servicio de la toma de decisiones y “la planificación de los servicios con el fin de llevar a cabo políticas preventivas en el ámbito de seguridad y emergencias” (Ayuntamiento de Madrid, 2013c, p. 3). Este centro constituía uno de los mejores ejemplos para el Delegado del Área de Seguridad y Emergencias del Ayuntamiento de Madrid durante el último gobierno del PP, Enrique Núñez Guijarro, del “trabajo por objetivos” y del “proceso de modernización de los materiales", que junto con otros elementos, como las "cámaras que permiten a los agentes grabar actuaciones más peligrosas, garantizando la seguridad de los agentes al tiempo que mejora la información", la “unidad de vídeo-seguridad” o el aumento de la “videovigilancia, que hace mejorar la sensación del ciudadano y reduce mucho las faltas" (Enrique Núñez, comunicación personal, 12 de enero de 2015), permiten obtener información sobre lo que acontece en la ciudad y hacerla un poco más transparente a la gestión. Madrid presume de ser la segunda capital europea, tras Londres, en número de cámaras (Barroso, 2014), de las cuales se espera no solo que brinden información, sino que procuren disuasión. Metro de Madrid, gestionado por la Comunidad de Madrid, constituye una avanzadilla en cuanto a la introducción de medidas de control que luego acaban formando parte del resto del espacio urbano. Su central de pantallas, desde la que se controla lo que captan más de ocho mil cámaras (Metro de Madrid, 2015), permite extender un gigantesco panóptico disuasorio por toda la red, además de obtener imágenes exactas sobre todo lo que ocurre para movilizar en el lugar y la hora adecuadas a los vigilantes de seguridad privada (para evitar robos, pero también para impedir que la gente se cuele).

El modelo de gestión preventivista supone un enorme grado de tecnificación. La “sociedad de la información” y el gobierno cibernético (Tiqqun, 2001/2015) requieren un continuo flujo de información, lo más transparente posible, con el fin de hacer legible la ciudad, anticiparse a los fenómenos y planificar objetivos diferenciales. En la época del big data, cada vez es más factible la producción de herramientas que devuelvan una fotografía “objetiva” en tiempo real de la ciudad a partir de los sensores institucionales y de los que proporciona la ciudadanía mediante sus dispositivos electrónicos y digitales. De ahí que estos centros de mando se consideren imprescindibles, en palabras de Emilio García Grande, Coordinador de Seguridad y Emergencias del Ayuntamiento de Madrid, por la "necesidad de dar un feedback de buena información" entre los distintos elementos del sistema, de reducir el ruido ("necesidad de que haya una sola información") y de saber dar una respuesta eficaz “en momentos de tensión" (Emilio García Grande, comunicación personal, 12 de enero de 2015). Londres supone un referente en el sueño de la previsión, predicción y prevención mediante el manejo de los datos para predecir el acontecimiento de fenómenos no deseados (como dónde va a producirse un crimen) (Criado, 2014). Al fin y al cabo se trata de perfeccionar los mecanismos de control a través de las herramientas que proporcionan las tecnologías de la información y la comunicación, como también lo hace el CNP con la llamada “Policia 3.0”. La derivación de la investigación hacia el “ciber-crimen”, la incorporación de “google glass” a los agentes, el “patrullaje inteligente” hacia el que se quiere tender y mediante el cual cada policía disponga de una tablet para acceder a datos con el fin de no tener que llamar a la sala de mando en las identificaciones, son solo algunos ejemplos de la utilidad de las nuevas técnicas de visión y transparencia que proporcionan las nuevas tecnologías. Por otro lado, cada vez resulta más relevante la gestión de las redes sociales, no solo para controlar lo que en ellas se difunde, como instrumento de "Twitter-redadas" o como “herramienta de colaboración ciudadana", sino también como instrumento de emisión de información que genere nuevos inputs preventivos en el sistema a través de las famosas cuentas de Twitter como @policia (Ignacio Cosidó, comunicación personal, 15 de enero de 2015).

Desde las voces más progresistas entre los defensores del dispositivo preventivo, se transmite lo lejos que se está aún de un ideal de transparencia distribuida para la gestión compartida. Profundizar en la prevención mediante la pre-visión, supone democratizar los datos y restar opacidad a todo lo que ocurre, tanto arriba (que se conozcan los datos oficiales) como en lo horizontal (iniciativas de mapas ciudadanos autogestionados que combinados con los de la policía, georeferencien los sucesos). Así es como algunos expertos sugieren que los datos de delincuencia que manejan las policías sean transparentes y estén geo-localizados con el fin de que los ciudadanos, como libres electores racionales, puedan decidir en tiempo real si pasar por una calle o no, o a más largo plazo si irse a vivir a otro barrio o no. Londres, que dispondría de un Sistema de Información Geográfica (SIG) cuya aplicación envía un mensaje al móvil si se producen 5 robos cerca del lugar donde se reside, supone un referente en transparencia.

Pero información no es solo sinónimo de datos cuantitativos. Desde el ayuntamiento parece que también se ha reactivado la investigación y el análisis que el Observatorio de la Seguridad dejó a medias al comienzo de la crisis. Los análisis centrados en “grupos de riesgo”, como los inmigrantes, y especialmente sus segundas generaciones en algunos barrios (Villaverde, Puente de Vallecas, Tetuán), ocupan un papel protagónico en la breve andadura del citado observatorio y hoy vuelven a centrar la atención de nuevos estudios. Pareciera que la inquietud provocada por las revueltas de las banlieues francesas en 2005, protagonizadas por jóvenes franceses hijos de inmigrantes, deben leerse como un aviso para la metrópoli madrileña. Independientemente del enfoque de los estudios, algunos de ellos realizados bajo la coordinación de sociólogos como Lorenzo Cachón (2008) con una comprensión amplia del contexto, lo que nos indica esta búsqueda de lectura sobre la realidad contiene buenas dosis de retórica de autoridad científica con el fin de elevar el capital simbólico de la gestión, pero también una intención por parte de políticos y técnicos de conocer bien los riesgos del ambiente sobre el que se toman las decisiones.

Y no solo de datos “objetivos” y de análisis cualificados se trata: el dispositivo científico que busca hacer legible y transparente la ciudad, también tiene que atender a las “sensaciones de inseguridad”, teniendo en cuenta que algunas de esas sensaciones cuentan más que otras (según de quien provengan). No deja de ser una gestión técnica, pero se incorpora el peso de lo cualitativo y del clima emocional a la ecuación entre datos cuantitativos y análisis cualificados. Los datos objetivos de delitos y las imágenes son demasiado limitadas para conocer la realidad y orientarla, teniendo que echar mano de datos sobre inseguridad subjetiva con el fin de proporcionar servicios adecuados. La inseguridad subjetiva puede venir proporcionada por los datos de encuesta, pero en ocasiones permanece indetectable por debajo del radar estadístico, por lo que se hace necesaria la interlocución directa con la sociedad civil mediante la “proximidad”:

Cuando las policías aceptan que la disolución de la inseguridad subjetiva, también entra en sus competencias, se producen dos consecuencias: una, que tienen que desarrollar actividades nuevas y distintas y otra, que han de entrar en cooperación con diferentes instancias sociales y coordinar con ellas alguna de sus actuaciones. En este enfoque tienen lugar las políticas de seguridad que aplica la llamada prevención situacional. (Correa, 2007, p.10).

La apelación a la “inseguridad subjetiva” para implantar nuevas medidas de prevención situacional es habitual. Es el caso del Plan de Seguridad de Lavapiés de 2012, que impulsado por la entonces Delegada del Gobierno, Cristina Cifuentes, justificaba el aumento de la vigilancia policial en el barrio por la “inseguridad subjetiva”, aun reconociendo que el número de delitos era inferior que en otros barrios colindantes (García García, 2014). O la renovación del material de vigilancia en el Metro de Madrid (9,5 millones de euros en el mantenimiento y mejora de los sistemas de seguridad de estaciones y trenes) que, anunciado nuevamente por Cristina Cifuentes (esta vez ya como presidenta de la Comunidad de Madrid), es justificado aun exhibiendo la reducción de las denuncias en la primera mitad de 2015 respecto del año anterior en un 21% (Cifuentes recalca que la seguridad en Metro "cada vez es mejor", 2015). El mensaje que se transmite es el de una mejora continua en las cifras, y al mismo tiempo la inversión en nuevas medidas: puesto que la seguridad es un valor absoluto que más que limitar la libertad la garantiza, no existen razones para plantearse públicamente su reducción en caso de que disminuya la necesidad que la motivó. Poco importan por tanto los datos cuando se trata de proporcionar seguridad, un bien absoluto y sin efectos secundarios adversos. Sobre lo que queremos llamar la atención no es sobre la evidente arbitrariedad y coartada para la excepcionalidad que supone el recurso a la “inseguridad subjetiva” (y más cuando no está justificada por ninguna encuesta), sino sobre la performatividad del propio argumento de la inseguridad subjetiva: al tiempo que se dice combatirla, se está produciendo mediante su enunciación. Hablar de inseguridad o de seguridad, colocarlas en el centro, significa producir una disposición a la desconfianza como sensación natural de la vida urbana.

La inseguridad subjetiva se crea performativamente hablando de (in)seguridad, pero al mismo tiempo debe ser modulada y mantenida dentro de unos límites controlables, pues un exceso de temor puede bloquear la circulación de flujos de mercado. La paradoja de las medidas securitarias es la creación de preocupación y de sensación de seguridad al mismo tiempo. Esta idea se resume en el enunciado “están pasando cosas, pero hay policía para proporcionar seguridad”. Ambas partes del enunciado son indisolubles, ya que si solo aparece la primera (“están pasando cosas”), como es habitual en los medios sensacionalistas, se puede generar un efecto perverso consistente en un temor que interrumpa las inversiones y el consumo (salvo el del mercado de la seguridad), y al contrario, si solo aparece la segunda parte del enunciado (“hay policía para proporcionar seguridad”), sin que aparezca ninguna justificación para ello, se corre el riesgo de generar una imagen de “estado policial” que atenta contra las libertades, y por ende desconfianza en las instituciones.

Por tanto, la ciudad, concebida como sistema de flujos de información, debe ser leída en cuanto a sus datos objetivos y en cuanto a sus relatos subjetivos. Sin dejar de evaluar los costes y beneficios de las intervenciones, y teniendo en cuenta que la gestión no puede ser homogénea, sino diferencial en función de espacio/tiempos y sujetos, el objeto fundamental de la gestión es la aplicación de medidas reactivas pero también, y cada vez más, proactivas. Vamos a dedicar un apartado especial al concepto fundamental que atraviesa las características enunciadas en este apartado —cálculo económico, diferenciación de sujetos y espacios y lectura simultánea de la inseguridad objetiva y subjetiva—, pero que merece un desarrollo aparte por su relevancia: el de prevención.

4 Los usos y rasgos de la prevención

El uso del concepto de “prevención” es quizás el elemento más central de la gestión policial que comienza a abrirse paso. No cabe extrañarse ante ello, teniendo en cuenta que la gestión de riesgos mediante medidas preventivas se ha convertido en una categoría central en nuestra sociedad. Gaspar Mairal (2013) afirma que si el riesgo es la previsión de un mal, también es el cálculo efectuado en la búsqueda de un bien. La consolidación del concepto de riesgo parte de un doble uso: por un lado matemático/económico (cálculo de los seguros en la primera navegación comercial) y por otro lado narrativo (con el surgimiento de la prensa a comienzos de la Modernidad). Esta doble dimensión objetiva y subjetiva ha extendido su carga semántica y ha proliferado en sus usos expertos, constituyendo una noción central en el conocimiento criminológico.

“Prevención” se ha usado en dicha disciplina, así como en la intervención social, como un modo de afrontar las carencias sociales, económicas y psicológicas de determinados grupos sociales con el fin de evitar la aparición de delincuencia en el futuro, pero en las criminologías de sí que surgen en la década de 1970 en EEUU, comienza a usarse fundamentalmente como una anticipación a la situación misma del delito sin entrar en consideraciones “sociales” o estructurales. El modelo reactivo de la policía apagafuegos (“091”), apoyado sobre el desarrollo del coche patrulla, fue dando paso a nuevas ideas que recogían la tradición de los “bobbys” ingleses y su rol más que de bombero, de cartero (Redondo y Garrido, 2013). Además, el surgimiento de la “policía de proximidad” ponía más énfasis en el conocimiento de la comunidad, al tiempo que los modelos SARA (Scanning, Analysis, Response, Assessment) de detección, análisis, respuesta y evaluación fueron incorporándose, al menos idealmente, en las policías de algunos países. Las cartografías hechas para la prevención situacional, así como la aparición de nuevos roles policiales (mediador, educador) configuran un cambio preventivista en el panorama teórico con efectos prácticos.

Dentro de la categoría de prevención se incluyen propuestas de muy variado signo, desde las más progresistas (aquellas que tratan de revalorizar la capacidad de las comunidades y de los grupos más excluidos de la gestión tradicional de la seguridad, como los jóvenes, con el fin de perseguir una mayor igualdad), a las más ceñidas a la situación del crimen y sin el menor interés por sondear en las causas primarias. Si bien en el modelo madrileño de gestión no ya de la seguridad, sino de lo social en su conjunto (incluyendo la intervención de los servicios sociales y otros dispositivos), podemos apreciar una cierta hibridación de formas de intervención, lo cierto es que la profundización del modelo neoliberal ha ido consolidando el control situacional. No obstante, la incorporación del vocabulario más progresista queda descontextualizada, reduciéndose a un léxico y una estética que acaba funcionando al servicio de otros fines lejanos de la igualdad social, como la mera contención de focos de riesgo. En el trabajo social comunitario que se practicaba en las décadas de 1970 y 1980, muy influido por los discursos críticos latinoamericanos impregnados de análisis marxista y de cristianismo social, el concepto de prevención resultaba fundamental como alternativa a la represión que sufrían los pobres (jóvenes, toxicómanos, vecinos de las periferias marginadas). Al mismo tiempo, el propio movimiento vecinal y el cristianismo de base que operaba en las parroquias de los barrios periféricos madrileños, se afanaban por repetir que “antes de reprimir hay que prevenir”. A comienzos de la década de 1980, en plena Transición, un documento de la Joven Guardia Roja (JGRE) incorporaba la preocupación por la rampante inseguridad ciudadana, al tiempo que criticaba “la seguridad de los cementerios” que el gobierno de UCD imponía con medidas represivas policiales. Éstas eran consideradas como injustas e ineficaces “porque no van a las raíces del problema de inseguridad y delincuencia” (“las causas sociales”, “el paro y la miseria” que del mismo modo que ponen a unos a pedir, a otros les ponen a robar). Entre sus propuestas para una seguridad “justa y eficaz”, estaba la “creación de una policía de barrio” que tendría como misión la “prevención y asistencia a la vida ciudadana”, estaría formada por ciudadanos del propio barrio que conocerían bien las condiciones sociales y no llevarían armas, y contaría con la “participación activa de todos los ciudadanos”. El documento puede resumirse en un compendio de medidas de prevención primaria (va a las causas estructurales de la delincuencia pero sin salir de un marco capitalista, centradas en el empleo), secundaria (se focaliza sobre sujetos y espacios de riesgo y consisten en actividades socioculturales para jóvenes) y terciaria (medidas de policía de proximidad preventiva, cercana). Más de tres décadas después, resulta llamativo ver cómo estas reflexiones militantes de carácter progresista han sido incorporadas a la gestión neoliberal de la inseguridad. Algunos de sus conceptos han sido resignificados o recontextualizados, poniéndose a trabajar para otros fines. Vamos a hacer un recorrido por algunos de ellos para intentar comprender los giros que han dado.

4.1 La proximidad

El modelo de “policía de proximidad”, reivindicado hace décadas por el movimiento vecinal y después por los gobiernos de PSOE y PP tanto en la administración central como local, ha tenido históricamente muchas dificultades para consolidarse. La proximidad al ciudadano requiere un elevado número de policías, lo cual ha hecho del modelo siempre más una aspiración que una realidad. No obstante, paulatinamente el aumento de la plantilla policial en los distintos cuerpos, así como el incremento de sus tareas callejeras y de relación vecinal, ha ido acercando a la policía a su consecución. Además, aunque la realidad material se aleje del ideal, “la proximidad” funciona como un concepto que crea realidad simbólica al predisponer a los agentes a la “cercanía con el ciudadano”. Dicho modelo suele recibir pocos cuestionamientos, salvo el de la imposibilidad de su implantación sin medios suficientes.

El modelo de proximidad actual poco tiene que ver con lo que las posiciones progresistas demandaban en los años 80. Ni los miembros de las propias comunidades son quienes la practican ni se realizan verdaderas intervenciones de prevención primaria y secundaria que busquen la redistribución de recursos y poder. Se trata solo de intervenciones focalizadas sobre espacios y “grupos de riesgo” con el fin de contener los peligros potenciales a través de la presencia, la actividad y la interlocución con quienes denuncian dichos riesgos. Como señala Lohitzune Zuloaga (2014), el objetivo del Plan Policía 2000, implementado por el CNP entre 1997 y 1999, asignaba en palabras del aquel entonces Ministro del Interior Jaime Mayor Oreja, una importancia inédita a la inseguridad subjetiva. Todo ocurre como si el concepto de “proximidad” entendido como empatía con las condiciones sociales de los colectivos, se hubiera reducido a una proximidad física y psicológica con los ciudadanos (“de bien”). Proximidad es ahora sinónimo de cercanía emocional (“la seguridad” que proporciona ver y tener trato con la policía) con las potenciales víctimas y clientes fundamentales del servicio policial.

Aunque la presencia y la actividad policial no son garantía de un modelo de proximidad relacional (el CNP, por ejemplo, si bien realiza numerosos patrullajes y controles preventivos en espacios confluidos continúa representando un modelo muy reactivo de respuesta al 112 y de escaso contacto con las comunidades), lo cierto es que esta proximidad relacional ya atraviesa algunas de las actuaciones de la policía local. Algunas comisarías de distrito han sacado a sus agentes a patrullar a pie, y no solo por las calles céntricas de la ciudad (buscando la proximidad con el turista), sino también por algunos parques y calles de los barrios. El jefe de Policía Municipal en el último gobierno del PP manifestaba que se había frustrado el intento de montar en la década de 1980 una policía de barrio, pasándose entonces a un periodo de centralización de los servicios, pero transmitía que hoy la figura de la proximidad se encarna en la creación de figuras más “próximas a los ciudadanos”, como los agentes tutores o las Oficinas de Atención al Ciudadano (OAC) (Monteagudo, 2013). Desde la oposición socialista se reclama no un modelo alternativo, sino la profundización en el mismo: “Es necesaria una presencia policial continuada de proximidad con el vecino y el comerciante que garantice la prevención del delito y la convivencia pacífica”⁵.

Además de una mayor comunicación visual y verbal con los ciudadanos, la presencia policial consigue un efecto disuasorio al dirigir un mensaje a los potenciales delincuentes. La cotidianeidad de la presencia de agentes y otros dispositivos de seguridad en la calle es per se preventiva, desde la perspectiva de la prevención situacional y de las teorías de la oportunidad para el delito. En su memoria de actividad de 2012, la policía municipal madrileña afirmaba que “la presencia policial en la ciudad está garantizada con un despliegue en todo el territorio” (Ayuntamiento de Madrid, 2013d, p. 15), aportándose datos sobre “la actividad policial en Seguridad Ciudadana” (“26.721 intervenciones; 11.100 denuncias; 1.307.468 identificaciones y registros de vehículos, así como 17.746 personas detenidas e imputadas”) (p. 15). Estos datos, como los producidos en sucesivos cursos según los responsables del servicio, muestran un aumento respecto a años anteriores y son objeto de exhibición (“Hemos conseguido aumentar las patrullas en la calle; y la presencia policial en fines de semana"; Nuñez, 2015). La presencia y actividad policial transmite el mensaje del enforcement de la Ley, esto es, la visibilización de la norma, o al menos del orden, para que se incorpore al cálculo de costes y beneficios del delincuente.

4.2 Los nuevos roles policiales

La proximidad policial requiere que los agentes no estén solo en comisarías o en la calle, sino que encuentren nuevos ámbitos de trabajo, como los colegios e institutos, los centros de servicios sociales, los centros de mayores o las oficinas de atención al ciudadano dispuestas por la propia policía municipal. Para escapar de una imagen represiva, la policía debe desarrollar en esos ámbitos nuevas tareas, algunas de las cuales son cercanas a las de otras profesiones. Entre los nuevos roles policiales destacan el de dinamizador comunitario en los consejos distritales de seguridad, el de trabajador social en la “atención a las víctimas de violencia de género”, el de educador que desarrollan los agentes tutores, o el de mediador en conflictos vecinales.

La figura de agente tutor es quizás la más destacada por su amplia difusión. Se trata de una tarea policial heredera de la incorporación de la policía al ámbito educativo en los Estados Unidos en la década de 1960⁶. Tras cinco décadas de progresiva implantación, el debate actual en dicho país alrededor de la “tolerancia cero” y de la introducción de la policía en los centros escolares, oscila entre las críticas por la asimilación de los colegios con la cárcel (se dan situaciones en las que un conflicto de indisciplina escolar, como comer chicle o llevar gorra en el aula, es abordado policialmente) y la defensa de su presencia como personal cualificado que establece confianza con el alumnado, habla incluso de las notas y refuerza su rendimiento como una especie de coacher. Es este sentido el que se ha querido adoptar en España, y concretamente en Madrid. Justificándose por la incompetencia del sistema educativo para abordar situaciones como el acoso escolar, por la pérdida de autoridad moral del profesorado, por la proliferación de las bandas juveniles, por la presencia de drogas o por los peligros de Internet, la policía nacional entra en los centros educativos para hacer tareas diversas, como charlas (con regalo incluido de casquillos de bala) y coaching infantil (frente al acoso escolar). La policía municipal madrileña va más allá, habiéndose incorporado a la vida de los centros y de los servicios sociales distritales. Fue pionera en la introducción de agentes en el colegio y hoy en día, con más de 160 agentes tutores, trata de desarrollar labores de investigación y reacción en casos de delitos cometidos y sufridos por menores, pero sobre todo preventivas.

El otro nuevo rol llamativo en las funciones policiales es el de “agente mediador”. Como señala la web municipal, “el Programa de Agente Mediador de la Policía de Madrid pretende favorecer los procesos de mediación como método de resolución de conflictos frente a las acciones judiciales” (Ayuntamiento de Madrid, s/f, párrafo 1). Las metas son las “soluciones consensuadas a los problemas” (párrafo 3), “restablecer el ambiente y las relaciones futuras de las partes en conflicto incrementando la comunicación entre ellas” (párrafo 4), “mantener las relaciones personales y de convivencia” (párrafo 5) o “evitar posibles procedimiento contenciosos” (párrafo 6). Se trata de fines más propios de la actuación informal de mediadores naturales o de la intervención de otros profesionales que intentan evitar la policialización y judicialización de los conflictos como un modo de empoderar a las comunidades y de no generar mayores desigualdades a través de la intervención de la autoridad. Sin embargo, resulta llamativo que esta labor sea llevada a cabo por quienes precisamente tienen el mandato jurídico de hacer cumplir la ley y profesionales en todo caso mal formados para la mediación. Nuevamente se parte de un supuesto fracaso de otras intervenciones, como los mediadores sociales interculturales y los mediadores vecinales, a quienes su falta de autoridad les haría ineficaces. Es como si la labor de mediación se reconociese como necesaria y útil para resolver y prevenir conflictos al abaratar costes sociales y económicos, pero siempre y cuando sea dotada de la autoridad suficiente para ser eficaz. Se adopta la técnica y el lenguaje, pero se sitúa en otro marco de actuación distinto del original, ahorrándose la filosofía igualitarista que está en el origen de estas actuaciones en pos de la eficacia preventiva entendida meramente como gestión y contención de riesgos para un orden social predeterminado.

4.3 La participación ciudadana

Otra de las características del modelo preventivista que procede de discursos progresistas es la participación. El programa “Participa en tu seguridad” de la Policía Municipal pretende activar a la ciudadanía en la preservación de la seguridad. Esta participación no puede ser reducida a mera “colaboración ciudadana” en la persecución de delitos, sino que trata de implantar una cultura de la proactividad en el abordaje de un área de la intervención ajena a la legalidad: la convivencia. Como si se rescatasen los primigenios roles policiales, que iban mucho más allá de los delitos y se encargaban del comercio, la buena circulación y de la vida sana en la ciudad, la policía actual tiene desarrollados una serie de mecanismos de interlocución con la sociedad civil. “Las 633 charlas impartidas en el marco del programa “Participa en tu Seguridad”, las 269 impartidas en colaboración con Policía Nacional o las 335 reuniones con asociaciones de vecinos” de las que presume la memoria de actividad de Policía Municipal de 2012 (Ayuntamiento de Madrid, 2013d), se concretan en una comunicación directa con una parte de la ciudadanía.

El sujeto que se configura en las reuniones con los agentes de distrito pareciera representar en sus demandas, o bien intereses económicos (en el caso de asociaciones de comerciantes) o bien los intereses de los contribuyentes (vecinos con cierta edad que reclaman actuaciones en pro del silencio, la limpieza y la expulsión de sujetos no deseados). Quedan fuera de estas reuniones reivindicaciones y voces que representan otros intereses u otros valores (los de las minorías sociales o los grupos críticos con la gestión policial de los conflictos), pero lo cierto es que la participación ciudadana en la seguridad es real y efectiva. En una reunión distrital celebrada en mayo de 2014, los miembros envejecidos de las asociaciones de vecinos manifestaban a los responsables policiales agradecimientos (“Estamos muy agradecidos por las fiestas. Este año ha sido una invasión de ustedes, había siempre dos en las entradas (…), lo único lo de los chinos [vendedores ambulantes]”), denuncias (“En esta variedad de botellón familiar (…) hay bebés, hay mamás (…) hay apuestas y una cierta apropiación del territorio (…) Se juega, se cocina, se apuesta”) y sugerencias de actuación (“Supongo que sus protocolos de intervención son que no se estabilicen las cosas. Van 4 o 5 veces…”; “Ustedes les sugiero que vayan al botellón de jóvenes a las 8 de la tarde, pero que hagan pedagogía de la convivencia en lugar de empezar con el multazo”) (Representantes de asociaciones de vecinos de un distrito del suroeste de Madrid, comunicación personal, 5 de mayo de 2014). Desde la ideología progresista de estos vecinos, se persigue la evitación de la represión, a sabiendas de que la prevención disuasoria es más eficaz a largo plazo y más justa. No obstante, ante la debilidad de los propios tejidos asociativos y comunitarios, se ha apostado decididamente por transformar la participación directa en los asuntos (autogestión) en demanda de intervención al sistema experto. Así es como un área fundamental de la vida en los barrios, la convivencia, ha ido siendo apropiada por la gestión policial, si bien extirpándola de todos aquellos debates abiertos sobre la definición de lo que es convivir para los diferentes vecinos implicados y apostando por su búsqueda en términos de eficacia respecto a unos fines ya determinados de antemano.

4.4 La comunicación

Para que la participación vaya más allá de la simple colaboración ciudadana, los distintos cuerpos de policía han descubierto la relevancia de diseñar buenas estrategias preventivas de comunicación. A través de todos los canales posibles, tanto policía nacional como municipal despliegan por la vida de la ciudad una serie de mensajes destinados a que la ciudadanía se convierta en co-productora de seguridad. Además de las mencionadas charlas informativas en centros educativos y de mayores, buscando precisamente a los “blancos” más propicios de la victimización, el CNP distribuye por los buzones folletos titulados “Ideas de seguridad para vivir mejor” en los que establece que la seguridad, como bien común, requiere que la prevención empiece por uno mismo. Partiendo de un análisis de los riesgos en los domicilios, el folleto da una serie de recomendaciones preventivas que trasladan al ámbito individual y privado la prevención situacional, y plantea un test sobre seguridad para que la gente sepa si está “realmente comprometida con su seguridad”.

Pero la proximidad directa de los agentes no es la única fórmula. Además de programas de televisión, como “Policías en Acción”, en los que las cámaras van empotradas en patrullas y aparecen agentes que explican pedagógicamente sus intervenciones, o las notas de prensa que continuamente se emiten para transmitir su trabajo sin contar apenas con un ejercicio de contraste por parte de medios de los comunicación (con ritmos acelerados por la competencia), las instituciones policiales han encontrado en las redes sociales un nuevo foco de difusión. La famosa cuenta de Twitter del CNP, gestionada por un community manager ya famoso por su frescura interactiva y por huir de la seriedad de los mensajes institucionales, es una plataforma de producción del dispositivo securitario. La policía de Madrid no se queda atrás, transmitiendo a través de su cuenta @policiademadrid mensajes informativos (“Centro Sur realiza #PatrullajePreventivo a pie de calle, en los barrios de Embajadores, Sol y Cortes.#ConoceTuPolicía”), autopublicitarios (“Detenido un individuo por quebrantar una orden de alejamiento de su victima y su domicilio. #PatrullajePreventivo que buena practica!!”), redundando en el mensaje preventivo (“Piensas visitar la ciudad de Madrid? Pues sé bienvenido, te dejamos unos consejos como medidas de #autoprotección”) o dirigiéndose directamente a “los malos” (“Trapichear te va a salir caro, #PatrullajePreventivo 2 detenidas por delito contra la salud publica en el distrito de San Blas #NoDrogas”). La co-responsabilidad preventiva que se produce por estos medios no excluye la acción policial, sino que la complementa.

4.5 La producción de ambientes

El último de los rasgos que queremos mencionar como constitutivo de una gestión preventivista es el de la producción del medio ambiente urbano a través de la intervención sobre algunos elementos del ecosistema. Además de los efectos posibles de la presencia de un coche de policía en una plaza, cada vez se pone más énfasis en medidas arquitectónicas que disuadan ciertos comportamientos o que posibiliten la vigilancia natural, o en la inducción de prácticas en determinados espacios para favorecer ciertos usos.

La protección que dispensan las empresas privadas, especialmente comerciales, constituye una avanzadilla en la generación de ambientes preventivos. También los vecinos, independientemente del nivel de renta, despliegan desde una racionalidad práctica toda una serie de soluciones formales (disponibles no solo estrictamente en el mercado de la seguridad, sino también en el de la construcción, la electrónica, etc.) e informales (en las comunidades de vecinos de los barrios periféricos) destinadas a prevenir encuentros no deseados o ciertos comportamientos (más allá de que sean ilegales). Desde las cámaras del perímetro de un bloque de clase media a los vertidos de grasa sobre potenciales poyetes para adolescentes, la prevención situacional por abajo es algo que se aprovecha desde la gestión securitaria por arriba.

El Observatorio de la Seguridad de Madrid, con la influencia del modelo geo-preventivo de Felipe Hernando (2008), constituyó un momento fundamental en la reflexión sobre la conexión entre urbanismo y seguridad. En palabras de su director, Manuel Correa:

Partimos de un hecho contrastado: que el ambiente circundante condiciona la seguridad. El ambiente ordenado facilita la vida, tal como al contrario, el desorden la complica o dificulta. Si identificamos los influjos negativos, podremos hacer propuestas para combatirlos y preventivamente para eliminar su presencia, de aquí surgen algunos conceptos básicos de lo que se denomina el CPTED (Crime Prevention Through Environmental Design). Uno de estos conceptos básicos es el de “vigilancia informal” o vigilancia natural sobre el espacio urbano en el que nos encontramos. Ver y ser visto por otros tranquiliza a los ciudadanos e inquieta al delincuente y dificulta la comisión de delitos. Todo cuanto se haga al diseñar los espacios urbanos para eliminar zonas opacas y amplíe los campos visuales estará facilitando la seguridad (…) Es necesario el concurso de distintos y diversos factores, entre otros, los de los ciudadanos, que se convierten así en observadores (…) Al contrario que los insectos, los delincuentes tienen horror a la luz (Correa, 2007, p. 12, cursivas del original).

Reciclando nuevamente visiones progresistas centradas en la autogestión comunitaria de la vigilancia, como son los postulados de Jane Jacobs (1961/2011) sobre las calles vivas llenas de ojos como mejor modo de proporcionar confianza, los modelos de prevención mediante el diseño de espacios o la inducción de prácticas están relativamente incorporados a las decisiones sobre la creación y rehabilitación de plazas, parques y calles. Aunque, según responsables en seguridad, no se trata de una práctica protocolizada, se reconoce que la policía participa como asesora en comisiones de urbanismo. Además, los propios arquitectos parecen haber incorporado a sus prácticas la consideración preventiva de la inseguridad. El resultado son espacios que favorezcan la circulación y el consumo allí donde haya intereses comerciales legítimos, sin que se produzcan “intimidaciones” procedentes de mendigos y otros sujetos inhibidores: es el caso de los bancos anti mendigos o las plazas diáfanas sin vegetación. También otros espacios son diseñados para que los vecinos de las comunidades de propietarios puedan sentirse concernidos como dueños materiales o simbólicos de un territorio para impedir usos “ilegítimos”: los cercamientos de zonas infantiles o de fincas residenciales son un ejemplo. Otros espacios diseñados bajo los preceptos del diseño ambiental producen un valor que antes no existía, como un patrimonio artístico o una calificación medio-ambiental, que funcionan como motivo inhibidor y justificación de expulsión de personas no deseadas: es el caso de algunos terrenos baldíos que hacían de campo de juegos y sociabilidad para personas migrantes (como pistas improvisadas de volley) y que de repente pasan a patrimonializarse o a declararse de valor ecológico. Por último, espacios propicios al conflicto o a los ruidos por resultar densos en cuanto a su uso, son despojados de los bancos o las papeleras con el fin de hacerlos incómodos para la permanencia en los mismos.

Como podemos observar, se reducen las posibilidades de acontecimientos violentos, pero también de las prácticas de uso del espacio público de los sujetos con menos poder social, al apelar a la lógica racional de víctimas, victimarios y vigilantes naturales sin necesidad de disciplinar directamente las conductas y los cuerpos: son decisiones propias, de autodisciplina y de autocontrol, las que configuran finalmente un ambiente y lo hacen seguro. La prevención no es solo una responsabilidad del Ayuntamiento o de la policía, sino que acaba incorporándose a la vida cotidiana en forma de dispositivo securitario de gobierno.

5 Gobernar a través de la prevención

La proximidad de la policía, sus nuevos roles, la participación ciudadana en la seguridad, la comunicación intensiva y la producción de ambientes, constituyen en su conjunto un desarrollo técnico en la gestión securitaria que de forma indudable está produciendo de manera eficaz resultados en la ciudad. Esos resultados se pueden medir por la reducción del número de delitos graves y homicidios (Madrid presenta unas tasas muy bajas en relación a otras ciudades europeas) y por la relativa sensación de seguridad que viven los madrileños. Sin embargo, hablar de eficacia implica ya situarse en un marco de aceptación sobre los objetivos deseables y el tipo de ciudad que se quiere. El argumento de la eficacia hace de pantalla técnica sobre la deliberación política, dando por buenos unos objetivos sin ser cuestionados, y ocultando todo lo que el rendimiento eficaz de la maquinaria produce como desechos invisibles en forma de segregación, discriminación y aniquilación de la confianza social.

El modelo securitario preventivo madrileño se basa en una banalización del mismo concepto de “prevención”. Si bien la prevención siempre ha funcionado como modo de gestión biopolítica tanto en la medicina como en la intervención social y en la policial, hubo un momento en el que se rellenó de significados que tenían que ver con el cuestionamiento del orden social. Desde ese punto de vista, prevenir implicaba interrogarse por la propia estructura de desigualdad social, por la generación frustrada de deseo y por la cultura de la competitividad que abocaba a determinados sujetos a actuar violentamente y/o a transgredir la ley. Incluso aún sin cuestionarse el orden social capitalista, la prevención ha sido usada en el trabajo social profesional, por ejemplo, como un concepto que sitúa en las deficiencias del propio sistema (desempleo, barrios marginados, etc.) la causa de la delincuencia, estableciendo para ello medidas de integración social más que de control de riesgos. Sin embargo, en un marco neoliberal de gobierno, la prevención ha sido vaciada de esos contenidos sociales y ha sido reducida al control de las oportunidades para el delito. Esa concepción superficial de la prevención no puede sino dar como resultado una seguridad banal, ya que independientemente de que suba o baje la seguridad objetiva y subjetiva, la segregación y la atomización que promueve la gestión funciona como la auténtica garantía de la reproducción de la desconfianza que está en la base de la propia inseguridad.

Desterrando cualquier mínima interrogación sobre el orden social, este modelo técnico de prevención banal actúa como engranaje de una máquina de la verdad que no admite otras posibilidades distintas a “la realidad”. Esa verdad que es la (in)seguridad lo es dentro de una realidad —de un marco de verdad— que es el mercado. Del mismo modo que ante las críticas antagónicas al capitalismo o ante las vías institucionales que buscan remover los cimientos del edificio financiero la respuesta es “no se puede” porque no hay otra realidad natural, posible y deseable, la seguridad ciudadana como objeto de demandas ciudadanas y de políticas que sitúan la desconfianza en el centro se encuentra en estado de naturalización en los discursos, las prácticas, los imaginarios, las arquitecturas y las normativas. Esta naturalización se ha ido forjando desde la década de 1970, y no por casualidad, al compás del avance del neoliberalismo.

Una explicación de primer orden sobre esta correlación nos lleva a vincular la mercantilización con la seguridad. En un periodo neoliberal que avanza en el proceso de desposesión, produciendo nuevos enclosures en campos que permanecían ajenos al mercado (servicios públicos, territorio, recursos naturales), la seguridad ciudadana cumple una función primordial como fundamento material de la protección de la propiedad privada, de los intereses de quienes poseen recursos y como modo de regulación de la fuerza de trabajo. En el caso de una ciudad como Madrid, lo que está en juego con la seguridad es el buen funcionamiento de la ciudad como mercado: como lugar atractivo para las inversiones de capital, para emprender proyectos empresariales o para la llegada de turistas. La relación entre seguridad y mercado reviste distintas formas. Por un lado, los agentes de mercado (comercio) necesitan reducir costes (en forma de pequeños robos) y hacer del paisaje urbano un lugar propicio para el consumo mediante un ambiente banal de “civismo”. El intento de instaurar el sistema de gestión privada de los Business Improvement District (BID) en algunos barrios céntricos buscaba, entre sus principales objetivos, generar una excepcionalidad en el espacio público mediante una suerte de derecho de admisión que excluiría a ciertos sujetos de las zonas comerciales bajo la acción complementaria de la seguridad pública y privada (Pellicer, 2014). Del mismo modo, el proyecto de ordenanza de civismo para Madrid, finalmente no aprobada, iba en la línea de las que funcionan en muchas ciudades españolas, dirigiendo sus acciones contra la presencia de personas pobres cerca de comercios. Por último, las modificaciones recientes en las leyes de seguridad ciudadana y de seguridad privada han sido el resultado de las presiones del lobby que reúne a las empresas privadas más grandes del país y dedicadas al sector comercial (AECOC) (Maestre, 2013). Por otro lado, no se nos puede escapar que la necesidad de seguridad alimenta un enorme mercado que va mucho más allá de las alarmas, las videocámaras o los vigilantes de seguridad. La desconfianza que dificulta el vínculo social y la resolución de problemas prácticos mediante el apoyo mutuo es el motor de multitud de consumos.

Pero además de esta explicación materialista de la proliferación de la inseguridad como oferta y demanda necesarias para el mercado, una explicación de segundo orden nos lleva a pensarla como productora de competencia en una sociedad entendida como mercado, esto es, como elemento nuclear en el nuevo modo de gubernamentalidad (Foucault, 1979/2008). El dispositivo securitario que sitúa en el centro la (in)seguridad, es capaz de producir relaciones sociales basadas en la segregación por renta, etnia, color de piel, etc., y en la atomización individualista. Tanto segregación como atomización constituyen la gasolina para minar las relaciones de cooperación y favorecer la competencia, esto es, la disposición más fundamental para el funcionamiento de la sociedad entendida como mercado. Además, la gestión del servicio de seguridad ciudadana promueve y socializa conceptos y procedimientos, como el del cálculo de costes y beneficios o la gestión preventiva de riesgos, que sitúan tanto a los poderes públicos como a la sociedad civil como agentes calculadores de control situacional.

Aunque la progresiva implantación de este modelo en Madrid es el resultado de las adaptaciones prácticas de todos los agentes implicados en el campo, no se nos puede escapar, siguiendo a Garland (2001/2012) que la criminología de sí que ha proliferado en el mundo anglosajón desde 1970 es la base doctrinal de su inspiración. La criminología tanto en su vertiente clínica como administrativa, ha procurado imponer un régimen técnico de datos que pone el foco sobre las prácticas de los subalternos y los disidentes y corre un tupido velo sobre la violencia estructural y el daño social producido por los Estados y los Mercados (Mendiola, 2014; Rivera, 2014). Las criminologías centradas en el control a través de la prevención de las oportunidades para el delito, que son las que han encontrado acomodo en los postulados y decisiones prácticas de la gestión de la seguridad en Madrid, han logrado desterrar cualquier atisbo de abordaje estructural de las desigualdades sociales para centrarse en la gestión de riesgos para el orden social dado (Fassin, 2011; Wacquant, 2009/2010).

Las versiones más progresistas del modelo, y con mayor intención de rehabilitar la capacidad de cooperación comunitaria, encuentran su límite en que no cuestionan la base social desigual que la seguridad ayuda a sostener y a producir. Por un lado, porque sus discursos y conceptos más progresistas (como el de la proximidad, el de la participación, el de la vigilancia natural) han sido cooptados, recontextualizados y resignificados, siendo puestos a trabajar para otros fines distintos de aquellos para los que surgieron. Es así como la seguridad informal no sustituye a la formal, sino que ambas funcionan de la mano, o como el objetivo de la prevención ya no es la consecución de mayor igualdad, sino de un mejor control. No es nuestra intención restar validez aquí a trabajos como el de Felipe Hernando, co-autor del Atlas de Seguridad de Madrid, que son de un rigor técnico incuestionable, sino más bien llamar la atención sobre, precisamente, cómo se usan en un contexto de gestión actuarial propio de la gubernamentalidad neoliberal. Y por otro lado, porque los límites de estos conceptos progresistas, más allá del buen o mal uso que se haga de toda esta tecnología, estriban en que priorizan la gestión de lo social a través del foco en la seguridad —policialización en lugar de politización— y con ello se co-produce el orden social desigual que el neoliberalismo instaura. Y es que no se nos puede escapar que la proliferación de la seguridad ciudadana —como política, como aumento de recursos, de policías, de medidas preventivas naturalizadas a lo largo y ancho de la ciudad—, se ha producido en un contexto de producción de desigualdades sociales y de ruptura del tejido social en pos de la puesta a disposición de la competencia en el mercado del territorio, las relaciones, los cuerpos y las subjetividades.

Aunque las transformaciones de la tardomodernidad, en forma de sociedad del riesgo, sociedad líquida, sociedad flexible, etc., constituyen explicaciones sobre la búsqueda de seguridad en un mundo cada vez más incierto, no podemos obviar que nos encontramos ante todo ante un modo de gobierno. Jonathan Simon (2007/2011) apuntó con acierto en su obra Gobernar a través del delito la insospechada presencia del crimen como trasfondo sobre el cual la sociedad norteamericana llevaba ya varias décadas produciendo normativas, discursos y prácticas que permitían gobernar a la sociedad con mayor eficacia. Decisiones del gobierno, legislativas, en materia de justicia, en el campo de la educación, en el seno de las familias o en los centros de trabajo, pivotaban alrededor del miedo al crimen y la prevención del delito, configurando así una gobernanza distribuida entre múltiples agencias. Más allá de esa funcionalidad, sospechamos, adaptando el postulado de Simon a la realidad madrileña para designarlo como gobernar a través de la prevención, que del mismo modo que el neoliberalismo construye un régimen de verdad y unas subjetividades apoyadas en la competencia, el dispositivo securitario constituye un pilar fundamental en el tipo de sociedad que se quiere producir. Si gobernar es conducir las conductas de sí y de los otros mediante la modificación de las condiciones del campo, en la gubernamentalidad neoliberal el control y el autocontrol distribuido mediante la transparencia de los datos y la racionalidad instrumental hacen de la seguridad y de la prevención de riesgos un aparato de captura (Mendiola, 2014). En la sociedad de la explotación y la autoexplotación en busca del rendimiento, la vigilancia y la autovigilancia constituyen su condición de posibilidad en tanto panóptico democratizado con sensación de libertad (Han, 2012/2013; Tiqqun, 2001/2015). Un pensamiento policial en las subjetividades ciudadanas va desplazando a la soberanía estatal como forma de gobierno.

Como se notará, estamos hablando de gobierno como actividad, y no del gobierno como institución (Laval y Dardot, 2009/2013). Por eso, no podemos esperar de un sorpresivo cambio de gobierno municipal en Madrid y en otras grandes capitales del Estado una modificación sustancial a corto plazo de un modelo de gestión que está tan arraigado en las relaciones y las subjetividades ciudadanas. Más aún, si el discurso preventivista es el que sigue imponiendo el marco sobre lo pensable y lo decible, haciéndose pasar como un concepto progresista solo en tanto en cuanto se opone a la represión (“acabar con los antidisturbios municipales”). Las primeras declaraciones por parte de los nuevos responsables municipales salidos de la candidatura ciudadana de izquierdas en Madrid, se han adherido al mantra de la prevención ("Queremos una Policía preventiva, que cuide"; Calleja, 2015, párrafo 1), desconociendo quizás la historia y las condiciones sociales de su implantación. Pensamos, sin embargo, que una política que apueste por la igualdad y por la justicia social debe pasar por la desactivación del régimen de verdad y el funcionamiento práctico del dispositivo securitario preventivo, muleta indispensable del gobierno a través de la economía que es el neoliberalismo. Y esa desactivación solo se hace posible volviendo a poner en el centro el concepto de confianza: si la seguridad y la prevención como modo de gobierno de las conductas son posibles por la desconfianza resultante de la competencia, unas nuevas políticas de la confianza deberían poner en el centro el vínculo social, la cooperación y la deliberación en torno a los espacios, los conflictos y los problemas comunes como sustitutivas de los datos y del control policial.

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