Athenea Digital. Revista de pensamiento e investigación social

Volumen 14, Número 1,

Los derechos sociales y las políticas públicas: una psicología social entre la autoorganización social y el ejercicio de la ciudadanía

The social rights and the public policies: a social psychology between the social self-organization and the exercise of the citizenship

• Resumen
• Abstract

1 Introducción

El presente trabajo se inscribe en el marco de tránsito entre el proyecto “Narrativas del desamparo: conformismo, mesianismo, opciones críticas” (Programación Científica UBACyT 2008-2010, Código y Nº P058) y el actual, denominado "Luchas por y en el territorio: fronteras en movimiento y prácticas de ciudadanía" (Programación Científica UBACyT 2011-2014), cuyos objetivos comunes consisten en analizar el impacto psíquico producido por los sufrimientos que padecen personas y familias que viven en condiciones precarias de hábitat y trabajo en grupos familiares vulnerabilizados; y relevar e indagar distintas propuestas públicas, privadas y autogestionadas frente a la problemática planteada. Este artículo se propone analizar las principales políticas públicas vigentes en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) en torno a vivienda y alimentos, poniéndolas en relación con los discursos de funcionarios y agentes de las mismas, a fin de connotar los principales supuestos subyacentes, las representaciones sociales asociadas y la construcción del destinatario de las mismas. Asimismo, se propone analizar la genealogía de las políticas públicas de la CABA y sus diversas orientaciones, tales como las relativas a la integración en torno a la educación y el trabajo, a la auto organización de fundamento neoliberal, y a la asistencialización, basadas en la integración a partir de la satisfacción de las necesidades básicas. Dichos objetivos se abordarán a partir del análisis de documentos, y de testimonios brindados por funcionarios públicos y agentes con responsabilidad operativa, pertenecientes a las áreas encargadas de implementar las políticas públicas orientadas a los derechos sociales.

1.1 Las políticas neoliberales de ajuste

Como marco o contexto del problema, cabe señalar el profundo impacto que tuvieron las políticas neoliberales de reforma del estado y ajuste estructural llevadas a cabo en el contexto regional, nacional y local desde los años noventa, sobre las condiciones de vida de los sectores populares. Las mismas se articularon en torno de los imperativos de la privatización de los servicios públicos, la liberalización de los mercados y la descentralización político-administrativa. En materia de política social, ello se tradujo en la remercantilización de los servicios sociales o su transferencia a las comunidades, según el caso, a la vez que se procedía al desmantelamiento de las antiguas regulaciones que habían sido impuestas a la condición salarial bajo la égida del Estado Benefactor. Esta situación se cristalizó en un acelerado deterioro de las condiciones de vida de la población, agudizando la pobreza y el desempleo, lo que ocurrió aún en la jurisdicción con mejores indicadores de calidad de vida, como es la CABA (Ferrari y Logiúdice, 2009).

En el caso específico de la política habitacional, la misma experimentó, como el resto de la política social, un proceso de desmantelamiento de sus antiguos dispositivos y, en su lugar, una proliferación de las herramientas de intervención asistencial, especialmente materializada en programas de alojamiento transitorio en hoteles o pensiones, que se generalizaron a partir la segunda mitad de la década de los noventa, cuando se tornó inevitable la visualización del incremento de la población en situación de calle.

Paradójicamente, en forma paralela tanto en el ámbito nacional como local se produjeron transformaciones de importancia respecto de la normativa relativa a la vivienda. Por un lado, la reforma de la constitución nacional de 1994 permitió la incorporación de tratados internacionales que garantizan el derecho a la vivienda, como el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Asimismo, el derecho a la vivienda digna ha sido reconocido por la Constitución de la Ciudad, aprobada luego de la obtención de autonomía político institucional a mediados de la década pasada. Finalmente, también a partir de ese momento y como consecuencia de la conformación de la Legislatura local, se sancionaron un número de leyes concernientes a la problemática, que definieron nuevos instrumentos de intervención, resultantes de los procesos organizativos llevados a cabo por los sectores populares desde el advenimiento de la democracia. Entre las leyes, se destacan por un lado, aquellas de creación del Programa de Radicación de Barrios Carenciados y Villas de Emergencia y, por otro lado, la sanción de la Ley 341, que regula el acceso a créditos individuales y colectivos financiados por el Instituto de la Vivienda¹ (IVC, s/f), para el que se priorizaba a la población vulnerable y a los sectores populares organizados en torno de proyectos cooperativos o autogestionarios de vivienda. Además se aprobaron leyes destinadas a atender problemáticas habitacionales específicas, como la que afecta a los ocupantes de los inmuebles expropiados para la nunca concluida Autopista 3² o aquella que abarca a la población residente en conventillos situados en el barrio de La Boca (situado en el límite sudeste de la ciudad).

De esta forma, el complejo de políticas públicas locales orientadas a la intervención de la vivienda resultó organizado en torno de 4 ejes: la política de radicación de villas, el programa de financiamiento de soluciones autogestivas, el otorgamiento de créditos individuales para la adquisición de viviendas por parte de los sectores medios y bajos con ingresos suficientes y, por último, los programas habitacionales transitorios, articulados en torno de una red de hogares y paradores, públicos y de organizaciones comunitarias y, finalmente, las transferencias monetarias directas (y temporalmente limitadas) para solventar el alojamiento familiar en hoteles (Ferrari, Robertazzi y Logiudice, 2010). Mientras los programas transitorios permanecían en la órbita del Ministerio de Desarrollo Social de la CABA, el resto de los instrumentos dependía del IVC. Entre ellos, el programa que más fondos recibía era aquel de Radicación de Villas, que habría alcanzado, para el año 2007, más de un tercio de los recursos del Instituto. Hasta el advenimiento del nuevo gobierno en el año 2007, el presupuesto general destinado a la problemática de la vivienda había ido incrementándose, primero desde fines de los noventa cuando consiguió superar el 1% de los recursos totales y, especialmente, desde mediados de la década, cuando comenzó a oscilar entre el 4.5 y el 6%.

Por otra parte, la recesión económica de fines de la década y la crisis subsiguiente, agravaron las ya críticas condiciones sociales, de modo que la pobreza pasó del 6.8% al 21.2%, desde 1997 hasta 2002. Para ese año, el porcentaje de personas en situación de déficit habitacional se estimaba en torno a un quinto de la población local, cifra similar a la actual, dentro de la cual la mayoría eran y son niños. Asimismo, la crisis implicó la aparición de nuevas aristas de la problemática habitacional, ya que se multiplicaron los asentamientos precarios a la vera de los ferrocarriles y se deterioró todavía más la situación edilicia de los complejos habitacionales otrora construidos por el estado, lo que motivó la sanción de nuevas leyes destinadas a declarar la emergencia habitacional de los mismos, garantizando la mínima intervención estatal con el objeto de atender las problemáticas emergentes (Ferrari, Robertazzi y Logiudice, 2010).

Contrariamente al sentido marcado por la evolución de los indicadores, el nuevo gobierno de la Ciudad, procedió a ir extinguiendo los programas vigentes, que ya venían siendo objeto de críticas por parte de las organizaciones sociales y los organismos de control por su insuficiente financiamiento, la escasa cantidad de soluciones habitacionales concretadas y las crecientes demoras burocráticas. Se redujo drásticamente el financiamiento para los programas cooperativos, como así también los créditos habitacionales a familias de bajos recursos, y dado que ya que no se tradujo en políticas concretas, promovió un cambio en la orientación del Instituto, ahora se orientaría a la construcción de inmuebles para los sectores medios, y regido por criterios de rentabilidad. Asimismo, y como consecuencia de esta orientación política, el nuevo gobierno promovió también un cambio de dependencia del programa de Radicación de Villas.

2 La construcción del destinatario y del funcionario

Uno de los objetivos de nuestra presentación se orienta a comprender la representación de destinatario que se ha construido en las políticas públicas orientadas a derechos sociales y personales.

Desde nuestra perspectiva, las políticas públicas pueden ser comprendidas como sucesivas tomas de posición estatales frente a cuestiones socialmente problematizadas por la sociedad y sus miembros (O’Donnell, 1984). El trabajo metodológico requiere un análisis que contempla examinar la problemática habitacional desde la trama de actores que se movilizan, participan de su instalación en la agenda pública y toman posición a partir de la intervención estatal desencadenada, la que es, al mismo tiempo, afectada por el posicionamiento de los actores no estatales.

Dicha trama se entiende a partir de la articulación de las representaciones sociales de los destinatarios de políticas públicas sociales, con la mentalidad de los funcionarios responsables de impulsar las mismas —eje de nuestro análisis— y aparecen en la justificación imaginaria con la que unos y otros fundamentan sus prácticas. En un acercamiento muy anterior, Max Weber (1905/1994) propuso la construcción de tipos ideales como configuraciones únicas de sentido para la comprensión de una época determinada. Así, el uso cultural y la perspectiva idiosincrática permiten comprender las líneas de fuerza de una cultura, sus grupos y comunidades, y no menos sus confrontaciones.

De una forma más contemporánea, la teoría de las representaciones sociales da cuenta de cómo los distintos grupos piensan y organizan su vida cotidiana de modo diferencial, en función de sus sistemas de valores y de las reglas sociales dominantes (Moscovici, 1961). Estas diferencias dan cuenta de representaciones sociales hegemónicas y alternativas que están en pugna; como sostiene Serge Moscovici (1984) el pensamiento del grupo nunca está fuertemente consensuado. Esta teoría trata del conocimiento —en sentido amplio, es decir, incluyendo contenidos cognitivos, afectivos y simbólicos— que juega no sólo un papel significativo para las personas en su vida privada, sino también para la vida y la organización de los grupos en los que viven. Como señalan numerosos autores (Castorina y Kaplan, 2003; Moscovici, 1961; Wagner y Elejabarrieta, 1994; Zubieta, 1997), es un concepto dinámico que supone una interacción permanente entre individuo y sociedad, e implica constantes conflictos y movimientos dialécticos entre las partes. Las representaciones sociales están fuertemente relacionadas con la identidad social ya que dan origen a un cuerpo de conocimientos compartidos, sentido común y modelos de justificación.

En la mencionada tradición weberiana, el autor caracteriza sus estudios sobre la burocracia como aparato de dominación racional configurando el cumplimiento de un orden normativo impersonal que inspira al funcionario administrativo, en oposición a los ideales que orientan a los funcionarios y líderes políticos. En la obra de Richard Sennett (2008), en sus trabajos sobre las transformaciones del estado y sus agentes, las acciones de los funcionarios administrativos surgen al compás de una profesionalización y de una modalidad de interacción más intensamente desarrollada al modo de técnica de intervención, para la que se impulsan modelos eficientes y acotados. Del cumplimiento normativo a la implementación de intervenciones radicadas en demandas puntuales, se ha producido el pasaje de una perspectiva abstracta, universalista y centralizada, a una actividad localizada, de naturaleza particularista y compartida con la gestión social de los grupos marginales, cuando no abandonada a ellos. Este cambio resulta al compás de los registrados en las últimas décadas en el rol y funciones del estado y, en especial, de la política social. Esta transformación también afecta al rol de los funcionarios, en su formación y en su percepción de los problemas sociales así como en su oportunidad de trabajar en ellos.

Nos proponemos ahora examinar cómo las políticas públicas orientadas a derechos sociales —destinadas a los denominados grupos en riesgo— mantienen en coexistencia posiciones, representaciones sociales y supuestos ideológicos que marcan discursiva y materialmente sus actuales prestaciones, haciendo del tránsito de lo universal a lo particular, antes mencionado, un territorio no uniforme y de complejas tensiones. Ellas resultan tanto del propio devenir de la historia singular de la CABA, como de las ya mencionadas transformaciones experimentadas por la política social a partir de la crisis del Estado Benefactor y la progresiva imposición de políticas sociales neoliberales, a partir de la década de los años noventa. Pero también encuentran un poderoso impulso en las representaciones sociales que impregnan las prácticas de funcionarios locales (Ferrari y Logiúdice, 2009; Ferrari, Robertazzi y Logiudice, 2010; Ferrari, Bazán y Logiudice, 2010).

Es necesario aclarar que desde una perspectiva psicosocial, las acciones estatales en Argentina se complejizan porque, aunque radican en recrear un imaginario democrático —históricamente inspirado y orientado a la condición de igualdad (Svampa, 2005)— lo hacen en el terreno de una desigualdad profundizada tanto por la crisis 2001/2002 como por los nuevos procesos de marginación derivados (Salvia, 2009). En particular, el aparato administrativo local cuenta con la presencia de un núcleo de funcionarios profesionales con posiciones políticas asumidas que añade particularidades y especificidades a la dimensión representacional y al ejercicio de su gestión, como veremos más adelante.

Como ya se mencionó, la desigualdad y la marginación crecieron con la implementación de políticas neoliberales de ajuste estructural en los años noventa. Esta reducción del rol estatal implicó asimismo una transformación de los contenidos y lineamientos de la política social, consistente en el desmantelamiento de los sistemas de regulación de la condición salarial vía seguridad social y los servicios sociales universales —otrora mecanismos axiales de integración social— en favor de una política de corte netamente asistencial, devenida central como instrumento de compensación social de los costos sociales del ajuste estructural.

En materia de programas se multiplicaron las intervenciones descentralizadas en los niveles subnacionales, materializadas en programas de carácter transitorio —ajenos a la institucionalidad propia de la ciudadanía social— consistentes en la provisión de prestaciones dinerarias de escaso alcance para la compra de comida o el pago de alojamientos transitorios destinado a suplir la carencia de vivienda digna, para la población en condiciones de pobreza extrema. Esta asistencialización implicó una fragmentación exponencial de las políticas públicas, operativizadas en base a programas compartimentados según la definición de las diversas ‘poblaciones objetivo’ construidas por la práctica focalizadora. El proceso de fragmentación acentuó la inserción contingente y puntual de sus agentes, incidiendo en su concepción y relación con los destinatarios de los mismos e impidiendo una visión global o comunicada entre las problemáticas y los programas.

La crisis de los años 2001 y 2002, puso temporalmente en cuestión los criterios de focalización y de exigencia de cumplimiento de contraprestación laboral para el acceso a la ayuda social, a la vez que potenció las funciones de intermediación atribuidas a las organizaciones sociales. Luego, y al compás de la recuperación económica y la superación de la crisis de representatividad política, los programas de asistencia fueron amoldándose al formato de planes de transferencias monetarias condicionadas que, aunque sostuvieron los niveles de cobertura, revitalizaron los criterios de focalización.

La exigencia de contraprestación laboral fue remplazada por condicionalidades educativo-sanitarias y por la promoción de formas bancarizadas de los subsidios. Ambas cuestiones coadyuvaron a la reducción del rol de intermediación otrora otorgado a las organizaciones sociales, que aparecían como un factor condicionante de la dinámica del sistema político. En paralelo, la inclusión pasó a ser representada por la bancarización de los destinatarios, es decir por la percepción de subsidios depositados en cuentas bancarias, como si se tratase de una operación de anclaje al mercado económico. Por último, el triunfo local de expresiones políticas de tinte más conservador, aceleró también el desmantelamiento de los programas de empleo subsidiado.

2.1 Aspectos metodológicos

Algunas de las tendencias expuestas en los apartados anteriores, se analizarán aquí a partir de las entrevistas con funcionarios, tanto políticos como profesionales, del área de Desarrollo Social de Buenos Aires, del IVC y del Poder Judicial de la Ciudad de Buenos Aires, es decir, tres áreas altamente representativas del gobierno de la ciudad, a cargo de garantizar el pleno goce de los derechos económico-sociales. Los discursos de los entrevistados, expresan tendencias que exceden los enunciados individuales y asimismo, su orientación política frente a la gestión actual, ya que por una parte encarnan la dimensión pública de la palabra y a través de ella intentan una sociedad hegemonizada (van Dijk, 2007).

El tipo de estudio propuesto es exploratorio descriptivo, de casos múltiples intencionalmente seleccionados. La metodología es cualitativa y las principales técnicas de producción de datos consisten en entrevistas y estrategias observacionales. En cuanto al registro de datos, las entrevistas se graban, con bajo nivel de edición (Farías y Montero, 2005), mientras que la observación etnográfica se registra por escrito en cuadernos de campo. Los datos textuales de los entrevistados se procesan mediante análisis del contenido (Bardin, 1986; van Dijk, 1997/2000) y análisis crítico del discurso (Iñiguez-Rueda, 2003).

Se realizaron diecinueve entrevistas³ a funcionarios de diferentes rangos y en diferentes instancias de la gestión, como hemos detallado más arriba, es decir con responsabilidad política de gestión, con responsabilidad por la tutela de derechos y con responsabilidad operativa de implementación.

3 Representaciones y tendencias ligadas a los
destinatarios de políticas sociales

Del grupo de entrevistas realizadas a distintos funcionarios del área de gobierno de la CABA, surgió la percepción de dos tiempos diferentes, polarizados por la orientación sociogestiva o individualizante de la política. Por un lado, los funcionarios de nivel más operativo, con orientación política propia y menor nivel de decisión, y un segundo grupo de funcionarios con mayor jerarquía y responsabilidad política, más representativos de la tendencias actuales y menos partidarios del trabajo sociogestivo con los destinatarios.

En este contexto nos interesó analizar la continuidad de las instituciones, las cuales están inmersas en formas específicas de prácticas sociales, o en lo que David Middleton y Derek Edwards (1986) entienden como modalidades que se mantienen produciendo memoria socio-institucional. El tipo y calidad de participación que un individuo tiene en tales prácticas hace a la constitución de sí y a su identidad. La condición de un funcionario no escapa a esta concepción, sumada su actuación a la particular posición que en términos psicosociales lleva a representar la institución en el ejercicio de su rol.

La reflexión sobre la práctica de los funcionarios en situación de entrevistas, contiene por una parte el trabajo de construcción y reconstrucción de lo individual y lo colectivo de su actividad (van Dijk, 2007), así como una trama de tensiones conversacionales en torno al contexto en el que se implica e identifica, y aquel otro contexto que produce y sitúa en el plano de los procesos de influencia.

A su vez, la entrevista, como herramienta metodológica, permite rastrear el posicionamiento de los funcionarios en torno al pasado a partir del presente institucional y sus políticas. Además se ponen en juego diversos segmentos del pasado enmarcados en acciones colectivas y reputación identitaria que configuran una trama no homogénea. Esta reputación tiene su sede a nuestro entender, en la manera en que el funcionario entienda que la sociedad en su conjunto percibe a los receptores de la asistencia social en juego (Sennett, 2003). Por otra parte, se trata de su competencia para satisfacer las necesidades sociales, inmersa en la política pública del caso.

3.1 Reputación, agencia y valoración de las políticas de vivienda

La reputación como fuente de reconocimiento, no es sólo una condición individual sino que retoma la agencia de otros actores. Esto se evidencia en el relato de algunos funcionarios acerca de la forma en que se originó el proyecto de Ley 341, donde la participación de los integrantes de las mismas cooperativas de Vivienda fue fundamental:

Trabajaba en el Programa de Autogestión para el Desarrollo del Hábitat Popular, que… es una operatoria basada en la Ley 341, eh… donde… de Créditos grupales. Donde se busca otorgar créditos para la construcción, para la construcción de viviendas, eh… para cooperativas y sociedades civiles y grupales. Eh… Bueno, esta Ley, inicialmente, fue armada por Cooperativas de Vivienda, eh… Que, bueno, llevaron el Proyecto de Ley a la Legislatura, apoyada por algunos Legisladores, y, eh… que lograron en el 2003, eh… por fin se promulgue esta Ley… Realmente, era una idea muy piola. Muy interesante. Porque, eh… mucha gente… que tiene… que no tiene absolutamente ninguna posibilidad de tener vivienda, de esta manera, se le hacía todo mucho más fácil. Era un crédito, en pesos, eh… de hasta… bueno, fue variando la cifra, al principio, eran $30.000 por grupo familiar. Pero que, sumados, en el año 2003, eh… se suma… redundaba sí se podía construir algo, se podía hacer algo (Entrevistado Nº 1, funcionario nivel administrativo del IVC, entrevista personal, 6 de agosto de 2009)⁴.

Por otra parte, la reputación también hace posible la evaluación del proyecto desde una perspectiva diferente a la habitual, por el lugar que estos funcionarios tuvieron junto a la ley:

Entonces lo que se decide, más allá de las altas cúpulas, se decide digamos de las terceras líneas para abajo —es decir, los funcionarios entrevistados—, es empezar a tratar de materializar laburos conjuntos con la gente de, en ese momento de promoción social. Un poco para forzar a la gente de promoción social y otro poco para buscar una solución alternativa. A todo esto teníamos una herramienta que era la 341 (Entrevistado Nº 2, funcionario nivel administrativo del IVC, entrevista personal, 18 de diciembre de 2009).

En cuanto a los logros efectivos del programa habilitado por la ley 341 lo que se ratifica es que cuatro proyectos de construcción lograron concluirse y otros —en cantidad similar— fueron de refacción, mientras el resto en construcción, permanecen paralizados. En el recuerdo de nuestros interlocutores la cifra de proyectos con terreno comprado llegó a los 60-70. Sin embargo, el logro a partir de las expectativas de los funcionarios consultados se mide con otros parámetros, más por la potencialidad de la ley que por los logros obtenidos:

(Las organizaciones) autogestionaban la construcción de esas viviendas. Podían contratar una cooperativa de trabajo, una empresa constructora, hacer contrataciones por temáticas, eso es lo que le daba la autogestión. Si bien las experiencias son muy disímiles, hay experiencias muy buenas, experiencias muy malas; yo creo que el proceso si se hubiera seguido, si el estado hubiera seguido apoyando ese proceso, hoy estaríamos hablando de una de las alternativas para construir viviendas en la ciudad de Buenos Aires (Entrevistado Nº 3, funcionario nivel administrativo del IVC, entrevista personal, 15 de agosto de 2009).

El énfasis del relato, entonces, está puesto sobre otros valores permitidos por la operatoria de la Ley, aunque impedidos luego en las modificaciones sucesivas que también corresponden a una gestión política diferente. El primer impedimento aparece en su reglamentación en el año 2005.

Básicamente, esta operatoria, eh… sí era muy piola, porque, inicialmente, estaba en… La idea era que grupos con escaso… a nivel social, pudieran llegar a la vivienda. Después se fue desvirtuando. Esos grupos, esas organizaciones sociales, ya no ingresaban en la operatoria debido a… una nuevas… una reglamentación, que se hizo en el año…2004, si no me equivoco…2005. Sí. 2005. 2005. Ahí, en 2005, se hizo la reglamentación. En el… En la cual los grupos, organización social, se les iba a complicar ingresar, porque se pedía, eh… un… sueldo mínimo… Cosa que se fue desvirtuando… Aún más… Y… Hoy por hoy, el sueldo mínimo que se solicita es el mínimo vital y móvil…por grupo familiar… Eh… Y sabemos que… el mínimo vital y móvil… poca gente accede (Entrevistado Nº 1, funcionario nivel administrativo del IVC, entrevista personal, 6 de agosto de 2009).

3.2 Lo desvirtuado y lo virtuoso

El segundo grupo de impedimentos aparece ligado a los equipos técnicos implicados, quienes estarían motivados fundamentalmente por cuestiones económicas “Yo creo que algunos profesionales veían esto como diciendo hago esto y cobro un honorario” (en palabras del entrevistado Nº 2, funcionario nivel administrativo del IVC, entrevista personal, 18 de diciembre de 2009). En cambio, a los funcionarios del IVC —aquellos que tienen un rol diferente al habitual— los ‘distinguía’ (Bourdieu, 1979/1988) el papel que jugaban junto a las organizaciones sociales (Sennett, 2008):

No te voy a decir que rayaba con la utopía porque no, porque se concretó. Hay cosas concretas y específicas y pueden ir a verlo. Que sí, que sirve. Sino que tenía como algo místico, qué se yo. Tenía algo de mística muy importante, ¿no? Y la verdad es que nosotros dejamos girones de la vida ahí (Entrevistado Nº 2, funcionario nivel administrativo del IVC, entrevista personal, 18 de diciembre de 2009).

Otro grupo de impedimentos se asocia con las posibilidades de acceso de las organizaciones sociales al programa generado por la 341. Aquí, las vinculaciones políticas de la organización social, que habilita a los beneficios para la autogestión, aparecen como obstáculo.

Porque… el estado suele poner muchas trabas… Sobre todo, a organizaciones sociales que no tienen conexiones políticas ni nada por el estilo. Siempre se le hace más llano el camino a aquellos que tienen amigos dentro de la gestión, lamentablemente (Entrevistado Nº 1, funcionario nivel administrativo del IVC, entrevista personal, 6 de agosto de 2009).

En esta línea de lo desvirtuado y lo virtuoso, nuestros interlocutores reconocen tres formas de organización social. La primera, admitida como una forma “pura”: “la más extraña, digamos, que era… porque alguien, uno de un grupo familiar, se enteraba, aunaba voluntades con otros grupos familiares, eh. Y llegaban como para interiorizarse en el tema” (Entrevistado Nº 2, funcionario nivel administrativo del IVC, entrevista personal, 18 de diciembre de 2009). La segunda derivada de líneas políticas y con capacidad de trabajar como organización:

Normalmente, siempre eran mucho más fácilmente por alguna corriente o política o social. Se enteraban de esa manera. Bueno, ya venían medianamente organizados, eh. En algunos casos, ya como organización social; y en otros casos, no. Pero… O sea, venían con un algo. Conocían el tema. Es más, normalmente tenían ideas (Entrevistado Nº 2, funcionario nivel administrativo del IVC, entrevista personal, 18 de diciembre de 2009).

La tercera forma surgida de los asesoramientos profesionales: “aquellos que se enteraban por los grupos interdisciplinarios, por los equipos interdisciplinarios. Había equipos interdisciplinarios que se dedicaban a armar asociaciones civiles o cooperativas para, así, poder cobrar honorarios” (Entrevistado Nº 2, funcionario nivel administrativo del IVC, entrevista personal, 18 de diciembre de 2009).

Como el matiz de adjetivación indica, es menor la presencia de formas “espontáneas”. A las dos primeras formas se les atribuye un mayor valor y reconocimiento a la hora de evaluar su proceso autogestivo:

Hay una organización que es de… vecinos, del Barrio de Villa Crespo, que logró conseguir una, un terreno en la calle… Juan B. Justo, a un precio… Muy buen precio. A dos cuadras de la Avenida Corrientes. Y están en un avance de obra del 70%. Es, básicamente, un, una cooperativa de mujeres. (Inaudible) como ellas solas, y, realmente, muy, con mucha determinación (Entrevistado Nº 3, funcionario nivel administrativo del IVC, entrevista personal, 15 de agosto de 2009).

Una autogestión pura es concebida como no influenciada, no informada desde el exterior, no contaminada con intereses de otros grupos sociales. Hay en esta inflexión del recuerdo una argumentación que reconoce una meritocracia en las cooperativas, asumiendo que las organizaciones sociales son más legítimamente tales, en cuanto se conforman por sus propios recursos de gestión:

Es una cooperativa que lleva adelante la Presidenta, que se llama Mirta, que es del Barrio de Lugano. Una señora que tiene una capacidad de iniciativa ¡impresionante! ¡Impresionante! Hizo un laburo ¡impresionante! Ella armó seis cooperativas diferentes. Ella se quedó con ésta. Y, después, bueno, fue ayudando a… otra gente a armar su propia cooperativa (Entrevistado Nº 3, funcionario nivel administrativo del IVC, entrevista personal, 15 de agosto de 2009).

Hemos expuesto fragmentariamente algunos tópicos puestos en juego en el relato de funcionarios operativos que participaron en la implementación de la Ley 341. Como contrapartida de los imaginarios habituales acerca de la gestión burocrática aparece en el desarrollo de las entrevistas un conjunto de evocaciones que los acerca a las organizaciones sociales y los distingue de los equipos técnico-burocráticos. Su valoración de lo realizado adquiere estándares diferentes a los de la efectividad, para acercarse al tipo de condición social que realiza o desrealiza una política pública para el grupo al que alcanza. Finalmente la noción de una meritocracia en las formas concretas de organización social, y el reconocimiento hacia los modos “puros” de las mismas sugiere la condición espuria con que se evalúan los procesos y los grupos mediadores entre destinatarios e instituciones públicas.

3.3 La concepción del Estado con responsabilidad indelegable pero limitada

Un conjunto de representaciones sociales muy diferentes es el que surge del análisis de los testimonios de los agentes con mayor responsabilidad operativa. En un contexto de ajuste estructural que otorgó nueva centralidad a la política social asistencial, de cariz marcadamente compensatorio, aún los funcionarios políticos de orientación más conservadora, reconocen como inevitable la intervención estatal, pero en este caso, se muestran mucho más reticentes a argumentar dicha intervención en términos de derechos. Menos aún, cuando la materia en cuestión es la vivienda definitiva, beneficio al que tampoco tienen acceso bastos segmentos de los sectores medios. En general, del conjunto de derechos protegidos, el derecho a la vivienda es el que encuentra condiciones más desfavorables para su aceptación y legitimación, no sólo en la sociedad en su conjunto sino en los mismos funcionarios políticos. En consecuencia, se termina responsabilizando a los sectores populares por sus condiciones de vida y sus carencias.

Es difícil. Porque lo que te están pidiendo constantemente las organizaciones sociales es vivienda definitiva. Y, la verdad, que si vos no podés dar una respuesta a la clase media, en definitiva, ¿Cómo hacés para estos sectores? Que si se encuentran están fuera de todo. Están fuera. Y que muchas veces les das vivienda y no quieren. No quieren irse de la vivienda. Pero quieren seguir viviendo en las villas porque los papás vivieron en la villa, y los abuelos vivieron. Pero no te hablo de villas, te hablo de asentamientos. No conocen otra forma (Entrevistado Nº 4, funcionario político del Ministerio de Desarrollo Social, entrevista personal, 3 de septiembre de 2009).

La restrictiva configuración del imaginario en términos de derechos alcanza también al Poder Judicial y sus áreas responsables de velar porque el estado satisfaga dichos derechos. Ello es particularmente importante ya que las recientes reformas constitucionales han receptado numerosos derechos económicos sociales y, de este modo, se ha impulsado la judicialización de crecientes demandas. Sin embargo, más allá de este avance del constitucionalismo garantista, la práctica cotidiana del Poder Judicial denota la persistencia de representaciones sociales antagónicas a esta nueva orientación.

Y se entiende que un hombre solo no tiene por qué estar siempre en un hogar transitorio, sino que tiene derecho a tener… No, hay Jueces, todavía, que entienden que un hombre solo puede vivir en un parador, en un hogar, y no en una vivienda digna. Por ejemplo, carecen del conocimiento, algunos, de lo que es una vivienda digna (Entrevistado Nº 5, Miembro del Fuero Contencioso Administrativo, entrevista personal, 8 de octubre de 2009).

Paralelamente a un posicionamiento del Poder Judicial que revela representaciones sociales contradictorias, sus interlocutores, quienes tienen que recurrir a la Justicia o a los órganos de control, se hallan al borde de sus condiciones de subsistencia. Para ellos, el acceso a una vivienda digna tampoco implica necesariamente una representación de derecho. En general, se trata de sectores en condiciones de pobreza extrema y profunda desafiliación social: habitantes de hoteles familiares que reclaman la extensión del pago de los subsidios más allá de los límites temporales fijados por las normativas o habitantes de asentamientos precarios con dificultades de salud que requieren de un alojamiento más adecuado:

Es una lucha permanente…porque la gente se va a quedar en la calle…porque…porque ni ellos saben que pueden reclamar que les prolonguen el subsidio y … y entonces somos nosotros los que tenemos que apelar ante quienes tienen poder de decisión para que no se queden en la calle. Una persona sola, por ejemplo, no cree que tiene derecho a pedir una vivienda digna (Entrevistado Nº 6, funcionario de nivel intermedio del Poder Judicial, entrevista personal, 8 de octubre de 2009).

3.4 El fomento de la participación de la gente como individuos y no como colectivos

Mientras que el neoliberalismo de los noventa llamaba a la participación, siempre condicionada, de las organizaciones sociales, la actual política pública posterior a la crisis se orienta a estrechar la relación entre destinatarios de políticas sociales y funcionarios. A la vez, reduce la acción de “otros intermediarios”, individualizando la relación de prestación, en consonancia con los lineamientos de los organismos financieros internacionales que diseñan y difunden este tipo de intervenciones.

Así es explicada la transformación del programa de alimentos que reemplaza el sistema de cajas o productos por tickets:

Entonces generamos los ticket para romper con los intermediarios. Y que la gente, en términos concretos, tenga una relación directa con los funcionarios…Entonces, los tickets se reparten de la forma más transparente, en forma nominal, o sea, vienen con nombre y apellido; son intransferibles, porque se cobra contra documento, ¿no? En caso de pérdida o… o en caso que quieran negociar, no lo pueden hacer porque necesitan el documento para ir a cobrar, para ir a canjearlos. Los entregamos a través del Banco Ciudad… Y de operativos propios. No de… locales políticos, ni… ni de centros de jubilados, ni de grupos piqueteros ni de nada de eso (Entrevistado Nº 4, funcionario político del Ministerio de Desarrollo Social, entrevista personal, 3 de septiembre de 2009).

La relación que se propone directa ha tomado el matiz burocrático que garantiza el acceso del destinatario al beneficio sin clientelismo, pero no necesariamente al funcionario ni tampoco a la institución estadual, sino al sistema de administración del beneficio que garantiza la imposibilidad de fraude por parte del beneficiario. Es decir, se trata de reducir las interacciones con los grupos intermediarios y a su vez reconducir la relación con el destinatario al intercambio seguro de acreditaciones-beneficios. Como Teun van Dijk (2008) advierte, la discriminación es una dimensión de lo discursivo, que no requiere un proceso de experiencia e interacciones entre el grupo discriminador y el discriminado; por el contrario, se conforma en modelos mentales compartidos entre grupos influyentes y las instituciones a las que estos grupos influyentes pertenecen, ratificando en su estrategia lo positivo del nosotros y lo negativo de los otros, para el caso, la desaparición de grupos intermediarios proyecta la sospecha sobre cada destinatario y no la elimina. Naturalizadamente, el funcionario nunca es sospechado.

3.5 La concepción del pobre como sujeto a ser emancipado

Esta tendencia individualizante aparece reflejada mayoritariamente en la transformación de las distintas prestaciones en dinerarias, las que se generalizan como modalidades de intervención pública con posterioridad a la crisis. Se combate de esta forma la idea de un diseño de necesidades preestablecido por especialistas, lo que constituye una forma de atenuar los componentes discriminatorios, pero se enfrentan nuevas dificultades a la hora de pensar la inclusión. Entre otras cosas, persiste un consumo tolerado por el poder público y otro continua vedado (como el alcohol), lo que se vincula a la persistencia del imaginario del ‘pobre merecedor’ de la asistencia social. Otra forma de meritocracia.

Entregarle un producto envasado, ¿no?, eh… que alguien, algún genio… lo, lo diseñaba, y que, que muchas veces no, no… no coincidía con lo que necesitaba cada persona, eh… cada familia, indicaba… que… que no… Nosotros no compartíamos, que no… dejaba elegir a la gente. Entonces, cambiamos por un ticket, que lo cambian en el supermercado, chinos, y en algunos comercios adheridos, grandes, grandes cadenas como Coto. Muchos no quisieron tener un público muy pobre, muy… Un público… que, que…. Que queda muy, este… como muy carente de recursos (Entrevistado Nº 4, funcionario político del Ministerio de Desarrollo Social, entrevista personal, 3 de septiembre de 2009).

El discurso público evita en el enunciado anterior, el sesgo léxico y los modos descalificatorios o de minusvalidación, sin embargo, no está exento de usar tropos y argumentaciones para hablar sobre “ellos” de manera oficial, modo que contiene la perspectiva discriminatoria que se transfiere a los supermercados. En este sentido, puede negar el prejuicio y mantener la discriminación al punto de hacerla una exigencia tanto de otros, como de las instancias propias de sus procesos de instauración (Billig, 1986).

3.6 La contraprestación como control, el objetivo de la inclusión

La tercera tendencia muestra el aumento progresivo de la asociación de las prestaciones a contraprestaciones, que en los casos más comunes abarcan certificaciones de salud y escolaridad. De este modo, se desplaza el antiguo imaginario de la inclusión asociada al trabajo, que parece no ser ya efectiva en un contexto de crisis generalizada del empleo. La condición de emergencia en la que se realizan muchas prestaciones no es obstáculo para suspender la asistencia económica, porque la asistencia aparece ligada directa e indirectamente a la inclusión formal en los sistemas de salud y educación.

Siempre hay bajas. Sí. Sí. Siempre hay. Siempre, porque no cumplen con la contraprestación. Pero… a veces la Defensoría nos acusa a nosotros, que somos arbitrarios, porque… eh, damos de baja y es una prestación alimentaria. Entonces, nosotros decimos: ‘No, esto no es una contraprestación alimentaria. Esto es una asistencia económica a las personas’. Porque nació como una contraprestación alimentaria, pero es una asistencia económica que se le da, a cambio de que, eh, eh, esta gente no quede excluida del sistema. Lo peor que nos puede pasar es que los hijos de los pobres estén excluidos (Entrevistado Nº 7, funcionario político del Ministerio de Desarrollo Social, entrevista personal, 3 de septiembre de 2009).

La contraprestación, cuando se trata de certificados de escolarización, implica un tipo de certificado especial que las escuelas emiten. La constancia ratifica un ausentismo normal y no reiterado, la emiten las escuelas contra listado proveniente del gobierno. Es el beneficiario que debe gestionar toda la documentación, llevando y trayendo papeles, ya que no en todos los casos hay sistema de información gubernamental.

El conjunto de enunciados, genéticamente considerado, da cuenta de entramados relacionales de afinidad y antagonismo entre grupos. Algunos de ellos podrían sintetizarse como: “Ellos no deberían estar aquí”, una expresión que condensa lo que puede o no integrarse como parte del entorno; “Ellos deben ser puestos en algún lugar”, “ellos deben ser puestos en su lugar”, lo que da origen a dos procesos psicosociales (de Goulejac, 2008): la instrumentalización del grupo así percibido, su cosificación y puesta al servicio de otros; el rechazo de la alteridad: la negación de la subjetividad, que implica el rechazo al intercambio y la obstaculización de la identificación con otros. Finalmente, “Excluir lo abyecto”, donde lo colectivo está fundado en el acto de repulsa de lo abyecto. La pobreza no genera sólo repulsión sino también compasión, habría impulsos contradictorios que incomodan. Esta incomodidad puede movilizar la culpa y por lo tanto actos de reparación, pero también la vergüenza —de raíz más profunda y violenta— que origina el rechazo.

3.7 La inclusión preestablecida

La necesidad de ingreso al sistema se instituye como enunciado formal de todos los programas. Esta exigencia no admite opciones emancipadoras, es decir, que no puede haber oposición a integrarse al sistema, en los términos en los que el estado define la misma. No importa cuán insuficientes sean materialmente los programas de vivienda sino que hay que establecer discursivamente que la dificultad de integración se encuentra del lado del destinatario y no del programa:

Están fuera de todo. Están fuera. ¿No? Y que muchas veces les das vivienda y no quieren. (…) No conocen otra forma. El desafío que tenemos nosotros es que esta gente… ingrese al sistema. Es la… Es la única manera que pueden empezar a… a disfrutar lo que es una casa, a sentir… En la medida en que no estén dentro del sistema, y que queden afuera, afuera, ¿no? (Entrevistado Nº 7, funcionario político del Ministerio de Desarrollo Social, entrevista personal, 3 de septiembre de 2009).

Reaparece aquí parte del imaginario de la condescendencia, cuyo soporte supone que no se es “igual” a quienes se “cuida”; y por lo mismo habilita una posición jerárquica ya no de autoridad en el diseño, la naturaleza y alcance de las prestaciones, sino en el ingreso al sistema y el tipo de sentimientos asociados al mismo. El sistema y sus representantes son la autoridad social y el acceso es el hecho social por antonomasia. Como tal, no merece ser discutido.

4 Discusiones

En la década de los noventa, la recesión económica acompañó a la remercantilización de los servicios sociales y su transferencia a las comunidades, en paralelo al desmantelamiento de los principales programas del Estado Benefactor. Esto condujo a un acelerado deterioro de las condiciones de vida de la población, agudizando la pobreza y el desempleo, incluso en la CABA. En cuanto a la política habitacional, se tornó especialmente asistencialista. Paradójicamente y en forma paralela, se produjeron transformaciones tanto a nivel nacional como local, respecto de las políticas públicas relativas a la vivienda, en línea con los tratados internacionales de derechos económicos, sociales y culturales. Sin embargo, el nuevo gobierno de la Ciudad asumido en 2008, procedió en algunos casos a extinguir los programas vigentes, a menguar su magnitud en otros y a modificar su accionar orientándolo al menos en parte, hacia el gobierno de las conductas de los destinatarios.

En este contexto, nuestro análisis nos permite marcar la tensión entre tres concepciones y sus respectivos posicionamientos relativos, en particular hacia los usuarios de programas, pero también a los modos de la sociedad y sus distintos grupos. En primer lugar y en particular en los funcionarios operativos, una proximidad y afinidad enfatizada por la capacidad de organización de quien recibe el beneficio. En este sentido, la valoración es particularmente más fuerte cuando se ha trabajado con los mismos y cuando se trata de entidades colectivas caracterizadas por su capacidad de gestión.

En una posición diferente, otro grupo de funcionarios con una responsabilidad política más directa de impulso y gestión de los programas, aparecen con mayor distancia social de los protagonistas de las políticas y con mayor entrelazamiento ideológico con la sociedad y los supuestos de una comunidad que evalúa a los destinatarios por su competencia o incompetencia para la inclusión social. Estos últimos producen un imaginario contrapuesto a las comunidades beneficiarias, a partir de la argumentación que identifica sus desventajas como amenazantes. En este sentido, el primer grupo marca el trabajo de integración desarrollado con los beneficiarios, mientras los segundos acentúan la necesidad de integrar desde una homogeneidad de la que sin embargo, dudan.

Otro grupo de funcionarios caracterizados por la tutela de los derechos, se sitúan en un posición intermedia, entre quienes velan por las necesidades básicas y quienes podrían calificar, y por lo tanto descalificar, a sus beneficiarios. También estos últimos, sin embargo, resultan generalmente convencidos de la falta de consciencia de sus tutelados en torno a sus derechos. Estas tensiones argumentales y sus núcleos ideológicos acompañan, enfrentan e interactúan con la letra de ley de los programas vigentes, enfatizando el vínculo gobierno-individuo, inclusión por sobre la integración, el énfasis puesto en las contraprestaciones por encima incluso de la necesidad de asistencia o para justificar la asistencia, su calidad y extensión.

Durante el análisis efectuado hemos advertido el carácter marcadamente selectivo hacia los destinatarios del programa, en términos del tipo de conductas que deben caracterizarlos. Se alude así, de distintas maneras si se trata de los verdaderos destinatarios y no de aquellos que pueden aprovechar el beneficio, no mostrar el mérito necesario, no ser verdadera y auténticamente necesitados. Otro matiz significativo ha sido que el individualismo en la relación política-destinatario, está teñida de una fuerte desconfianza, no solo del destinatario, como acabamos de describir, sino de otros intermediarios posibles y de su entidad colectiva. Los intermediarios también podrían estar bajo sospecha en este sentido, y para neutralizarlos aparecen figuras tales como la bancarización. La contracara de estas cuestiones implica un conjunto de acciones de gobierno destinadas a incrementar ciertas actividades de los beneficiarios en términos de su agencialidad, tales como las que hemos descripto en materia de educación y salud, así como también las que implican el uso de vales alimentarios. De este modo se esperan comportamientos activos, aunque estos están predeterminados dentro de una gama de opciones, posibilidades y circuitos bien establecidos territorialmente.

La calidad de la inclusión no parece ser un elemento que esté desarrollado, salvo en el caso donde se puede hablar de una experiencia de trabajo conjunto que no se apoya en el número o en el cumplimiento de las regulaciones.

Finalmente, el interés de nuestro trabajo radica en tomar una perspectiva que indague sobre la relación de algunos agentes de las políticas públicas analizadas, y dando cuenta discursivamente de su perspectiva ideológica y representacional, intentar delinear de qué manera atribuyen sentido y justifican sus acciones, con las que afectarán de maneras específicas la relación con los destinatarios. En efecto, quienes administran y gestionan proyectos vinculados a los derechos sociales, imprimen en su práctica cotidiana modos y usos sociales de los que hemos intentado plasmar los más sensibles a la relación con el destinario. Una caracterización posible cuando la interacción es baja es el matiz desresponsabilizante que recae sobre quienes gestionan, mientras intentan atribuírselo a los demandantes. En este sentido, la condición de culpabilización, que estaba definida de antemano, recae sobre quien no entra en el contrato delineado para la necesidad. Otra caracterización posible remite a aquellos quienes han tenido una relación más intensa con los destinatarios, por el carácter de co-construcción que han adquirido en dicha interacción. En este caso las identidades son efecto del vínculo. La polarización entre ambas caracterizaciones marca una tensión que permite problematizar cuál es el rol del funcionario y la administración.

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